Phần 2 Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về quản lý đất công ích
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý Nhà nước về đất, đất công ích
2.1.3.1. Các yếu tố khách quan
a. Các chính sách của Nhà nước và của địa phương khi thực hiện
Chế độ, chính sách chung của Nhà nước ảnh hưởng đến quản lý Nhà nước về đất đai nói chung và đất công ích nói riêng của các địa phương, để thực hiện được việc quản lý và sử dụng quỹ đất công ích được tốt và có hiệu quả cần chú ý đến khía cạnh, như xây dựng các quy định cụ thể sao cho có tính khả thi và có thể áp dụng cho tất cả các địa phương trong cả nước. Quản lý Nhà nước về đất đai trong Luật được hiểu là các nội dung về quản lý đất đai và quản lý chủ thể khi trực tiếp sử dụng. Điều quan trọng là các chính sách quản lý Nhà nước về đất đai phải đảm bảo các quy định và định hướng của Nhà nước nhưng cũng phải đảm bảo tính hấp dẫn với các tổ chức, cá nhân khi tham gia, tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân khi sử dụng đất công ích (Hà Ngọc Tình, 2005).
Nhà nước phải cụ thể hóa bằng cách ban hành các văn bản để chỉ đạo, quản lý các tổ chức, cá nhân khi tham gia sử dụng đất công ích tại các địa phương trong cả nước. Tuy nhiên để các đối tượng sử dụng đất công ích áp dụng các quy định của Luật đất đai về hợp đồng đấu thầu cũng như hồ sơ thuê đất theo quy định của Luật thì bên cạnh công tác tuyên truyền vân động, các địa phương cần hướng dẫn các tổ chức, cá nhân tham gia thuê đất, đấu thầu phải tuân thủ theo đúng quy định ban hành (Lê Anh Hùng, 2011).
Đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai bằng việc phân cấp toàn bộ các quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất cho chính quyền địa phương; quy định cụ thể thủ tục và trình tự thực hiện các thủ tục hành chính về quản lý và sử dụng đất;
Đưa ra giải pháp để giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai theo hướng phát huy vai trò của toà án trong giải quyết các tranh chấp dân sự và các khiếu nại hành chính về đất đai; khắc phục tình trạng đùn đẩy trách nhiệm dẫn tới khiếu kiện kéo dài vượt cấp... (Đỗ Thị Đức Hạnh, 2013).
* Hệ thống pháp luật quản lý Nhà nước về đất công ích:
- Luật Đất đai: Việc để lại một quỹ đất không quá 5% đất nông nghiệp để sử dụng cho nhu cầu công ích của các địa phương là quy định lần đầu tiên được đề cập trong Luật đất đai năm 1993 tại Điều 45. Sau hơn 10 năm thực hiên các quy định của pháp luật đất đai về việc để lại quỹ đất công ích 5% cho xã (còn gọi là quỹ đất dự phòng) (Quốc hội, 1993).
Luật Đất đai năm 2003 quy định cụ thể về quỹ đất công ích tại Điều 37 như là “Ủy ban nhân dân xã, phường,thị trấn được quyền cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích” và Điều 72 quy định cụ thể sau“Căn cứ vào quỹ đất, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, mỗi xã, phường, thị trấn được lập quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích không quá 5% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thuỷ sản để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương”.
Luật đất đai 2013 thể hiện quy định v ề sử dụng quỹ đất công ích như sau “Căn cứ vào quỹ đất, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, mỗi xã, phường, thị trấn được lập quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích không quá 5% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương”.Từ Luật Đất đai năm 1993, 2003, 2013 đều khẳng định quyền hạn của Nhà nước và trách nhiệm của Nhà nước, đều nhằm mục đích là bảo đảm các Quy định quyền và nghĩa vụ của người quản lý và sử dụng đất, các quy định sử dụng và quản lý đất, đất công ích, góp phần thúc đẩy các mối quan hệ về đất, lợi ích và các quyền khác của người trực tiếp sử dụng quỹ đất công ích, đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, cơ quan quản lý đất công ích, nhằm đạt hiệu quả trong sử dụng và quản lý đất công ích, góp phần thực hiện công nghiệp hóa, hiện
đại hóa đất nước vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Tuy nhiên trong thực tế các cơ quản lý nhà nước đất công ích hiện nay việc thực hiện, áp dụng luật vẫn gặp không ít những khó khăn, để giải quyết các vụ việc tranh chấp, xung đột giữa cá nhân, tập thể người sử dụng đất công ích trong huyện. Vì vậy, cần nghiên cứu bổ sung và hoàn thiện các văn bản dưới luật để đáp ứng yêu cầu trong tình hình mới và kịp thời giải quyết những phát sinh, đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất và tránh tình trạng “lách luật” của tổ chức, cá nhân khi sử dụng đất (Quốc hội, 2013).
- Luật Đất đai:Bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất như. + Làm rõ nội dung quyền sở hữu toàn dân về đất đai với những quyền định đoạt, quyền được hưởng lợi cụ thể và vai trò của Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu;
+ Hoàn chỉnh chính sách đất đai đối với khu vực nông nghiệp phù hợp với nền kinh tế thị trường và tạo điều kiện đẩy nhanh tiến trình CNH-HĐH nông nghiệp và nông thôn;
+ Coi trọng chính sách đất đai đối với khu vực công nghiệp và dịch vụ, tự tạo ra sự chủ động về chuyển đổi cơ cấu sử dụng quỹ đất, đáp ứng nhu cầu phát triển công nghiệp và dịch vụ trong quá trình CNH-HĐH đất nước;
+ Thiết lập sự bình đẳng giữa các thành phần kinh tế, xoá bỏ cơ bản sự khác biệt giữa người nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài và thu hẹp đáng kể sự phân biệt giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài trong việc tiếp cận đất đai, thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;
+ Xoá bỏ bao cấp về đất đai trên cơ sở coi đất đai là nguồn vốn, nguồn nội lực to lớn của đất nước cần phải được định giá theo đúng quy luật của kinh tế thị trường và phải được đối xử như một loại hàng hoá có tính đặc thù trong quá trình giao dịch bất động sản;
+ Khuyến khích phát triển các giao dịch dân sự về quyền sử dụng đất trên cơ sở coi quyền sử dụng đất là tài sản của người sử dụng đất, hạn chế sự can thiệp về hành chính không cần thiết trong thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, đấu thều, các quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất;
+ Đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai bằng việc phân cấp toàn bộ các quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất cho chính quyền địa phương; quy định cụ thể thủ tục và trình tự thực hiện các thủ tục hành chính về quản lý và sử dụng đất;
+ Đổi mới công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai theo hướng phát huy vai trò của toà án trong giải quyết các tranh chấp dân sự và các khiếu nại hành chính về đất đai; khắc phục tình trạng đùn đẩy trách nhiệm dẫn tới khiếu kiện kéo dài vượt cấp... (Lê Anh Hùng, 2011).
b. Điều kiện kinh tế - xã hội
Điều kiện kinh tế - xã hội bao gồm các yếu tố như chế độ xã hội, dân số và lao động, thông tin và quản lý, trình độ hiểu biết của người dân, các điều kiện về công nghiệp, nông nghiệp, thương nghiệp, giao thông vận tải, sự phát triển của khoa học kỹ thuật, trình độ quản lý, sử dụng lao động, điều kiện và trang thiết bị vật chất cho công tác phát triển nguồn nhân lực, đưa khoa học kỹ thuật vào sản xuất...
Điều kiện kinh tế - xã hội thường có ý nghĩa quyết định, chủ đạo đối với việc sử dụng đất đai. Phương hướng sử dụng đất được quyết định bởi yêu cầu của xã hội và mục tiêu kinh tế trong từng thời kỳ nhất định. Điều kiện tự nhiên của đất đai cho phép xác định khả năng thích ứng về phương thức sử dụng đất. Còn sử dụng đất như thế nào được quyết định bởi sự năng động của con người và các điều kiện kinh tế - xã hội, kỹ thuật hiện có; quyết định bởi tính hợp lý, tính khả thi về kinh tế kỹ thuật và mức độ đáp ứng của chúng; quyết định bởi nhu cầu của thị trường (Nguyễn Lệ Hằng, 2012).
Có thể nhận thấy, điều kiện tự nhiên của đất đai chỉ là một tồn tại khách quan, khai thác và sử dụng đất đai quyết định vẫn là do con người. Dù điều kiện tự nhiên có nhiều lợi thế, nhưng các điều kiện xã hội, kinh tế, kỹ thuật không tương ứng, thế ưu thế tài nguyên khó có thể trở thành sức sản xuất hiện thực, cũng như chuyển hoá thành ưu thế kinh tế. Ngược lại, khi điều kiện kinh tế kỹ thuật được ứng dụng vào khai thác và sử dụng đất, sẽ phát huy mạnh mà tiềm lực sản xuất của đất, góp phần cải tạo môi trường tự nhiên, biến điều kiện tự nhiên từ bất lợi thành có lợi cho phát triển kinh tế - xã hội (Lê Đình Thắng, 2000).
Trình độ phát triển xã hội và kinh tế khác nhau dẫn đến trình độ sử dụng đất khác nhau. Nền kinh tế và các ngành càng phát triển, yêu cầu về đất đai càng
lớn, lực lượng vật chất dành cho việc sử dụng đất càng được tăng cường, năng lực sử dụng đất của con người sẽ được nâng cao. Ảnh hưởng của điều kiện kinh tế đến việc sử dụng đất được đánh giá bằng hiệu quả sử dụng đất. Thực trạng sử dụng đất liên quan đến lợi ích kinh tế của người sở hữu, sử dụng và kinh doanh đất đai. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đất được dùng cho xây dựng cơ sở hạ tầng đều dựa trên nguyên tắc hạch toán kinh tế, thông qua việc tính toán hiệu quả kinh doanh sản xuất. Tuy nhiên, nếu có chính sách ưu đãi sẽ tạo điều kiện cải thiện và hạn chế việc sử dụng theo kiểu bóc lột đất đai. Mặt khác, sự quan tâm quá mức đến lợi nhuận tối đa cũng dẫn đến tình trạng đất đai bị sử dụng không hợp lý, thậm chí huỷ hoại đất đai (Lê Đình Thắng, 2000).
Từ những vấn đề nêu trên cho thấy, các yếu tố điều kiện tự nhiên và điều kiện kinh tế xã hội tạo ra nhiều tổ hợp ảnh hưởng đến việc sử dụng đất đai. Tuy nhiên mỗi yếu tố giữ vị trí và có tác động khác nhau. Trong đó, điều kiện tự nhiên là yếu tố cơ bản để xác định công dụng của đất đai, có ảnh hưởng trực tiếp, cụ thể và sâu sắc, nhất là đối với sản xuất nông nghiệp; Điều kiện kinh tế sẽ kiềm chế tác dụng của con người trong việc sử dụng đất; Điều kiện xã hội tạo ra những khả năng khác nhau cho các yếu tố kinh tế và tự nhiên tác động tới việc sử dụng đất.
Vì vậy, cần phải dựa vào quy luật tự nhiên và quy luật kinh tế - xã hội để nghiên cứu, xử lý mối quan hệ giữa các nhân tố tự nhiên, kinh tế - xã hội trong lĩnh vực sử dụng đất đai. Căn cứ vào yêu cầu của thị trường và của xã hội, xác định mục đích sử dụng đất, kết hợp chặt chẽ yêu cầu sử dụng với ưu thế tài nguyên của đất đai để đạt tới cơ cấu tổng thể hợp lý nhất, với diện tích đất đai có hạn sẽ mang lại hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội ngày càng cao và sử dụng đất đai được bền vững (Bùi Tuấn Anh và cs., 2013).
c. Điều kiện tự nhiên và kỹ thuật
Nhóm yếu tố này bao gồm: Điều kiện tự nhiên, tính chất đất, loại và giống cây trồng, cơ cấu mùa vụ, quy mô diện tích canh tác.
Tính chất đất bao gồm: thành phần cơ giới của đất; độ chua, độ kiềm của đất; khả năng giữ nước và chất dinh dưỡng của đất, độ phì nhiêu của đất. Những yếu tố này chi phối trực tiếp đến quá trình canh tác như khả năng làm đất cày, bừa, xới xáo, làm đất... ngoài ra các tính chất trên còn đặc biệt có liên quan và ảnh hưởng đến một số đặc tính lý học khác của đất như chế độ nước, chế độ không khí
và khả năng sinh trưởng cũng như phát triển của cây trồng, do đó trong nghiên cứu đất cần xác định và tìm hiểu rõ về chúng để đạt được hiệu quả trong sử dụng đất nông nghiệp một cách hiệu quả nhất (Bùi Tuấn Anh và cs, 2013).
Với tính chất đất này thì sử dụng loại và giống cây trồng gì, cơ cấu mùa vụ như thế nào, quy mô diện tích canh tác như thế nào là câu hỏi đặt ra cần có sự quan tâm của các cấp các ngành từ trung ương đến địa phương. Cần có những nghiên cứu mang tính quy mô để tổng hòa tất cả các yếu tố trong nhóm yếu tố tự nhiên và kỹ thuật để có được một hệ thống, chế độ, loại hình sử dụng đất một cách hợp lý (Bùi Tuấn Anh và cs., 2013).
d. Sự tác động của người dân trong vấn đề quản lý Nhà nước về đất công ích
- Việc quản lý nhà nước về sử dụng đất muốn thuận lợi và đạt hiệu quả cao phụ thuộc rất nhiều vào ý thức, trình độ của người dân và các tổ chức trong quá trình sử dụng đất.
- Thực tiễn cho thấy, nhận thức của người dân và các tổ chức cũng từng bước được phát triển theo tiến trình phát triển kinh tế xã hội. Hiện tại đa số người dân chỉ nhìn thấy lợi ích trước mắt, lợi ích cho riêng mình, chứ chưa có sự nhìn nhận về lợi ích lâu dài, lợi ích cộng đồng. Do vậy, quá trình khai thác sử dụng đất nông nghiệp bất hợp lý xảy ra khá phổ biến như: vấn đề đốt nương làm rẫy, canh tác trên đất dôc, nạn chặt phá rừng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất một cách tùy tiện từ sản xuất nông nghiệp sang đất ở, đất xây dưng,… phá vỡ tiến trình sử dụng đất khoa học và bền vững, ảnh hưởng nặng nề đến việc bảo vệ đất chống xói mòn và môi trường sinh thái đầu nguồn cũng như cảnh quan thiên nhiên, cấu trúc đô thị (Nguyễn Ngọc Lưu, 2006).
- Đất nông nghiệp được sử dụng vào mục đích nông nghiệp (trồng trọt, chăn nuôi, cày cấy thí nghiệm về nông nghiệp). Sản xuất nông nghiệp là ngành chịu nhiều ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên: thời tiết, khí hậu, chế độ gió mùa….Đời sống nông nghiệp luôn gắn liền vơi điều kiện tự nhiên, những biện pháp áp dụng chỉ có thể hạn chế một phần các tác động có hại của của thiên nhiên đến quá trình sản xuất. Việc sản xuất nông nghiệp không thể tách rời hoàn toàn với thiên nhiên. Thiên nhiên, điều kiện tự nhiên vẫn là một yếu tố ảnh hưởng không nhỏ đến sản xuất nông nghiệp. Quản lý nhà nước về đất nông nghiệp phải chú ý đến điều kiện tự nhiên, thời tiết, khí hậu. Để làm tốt công tác quản lý người quản lý phải có chính sách linh hoạt , phù hợp với từng điều kiện cụ thể (Lê Anh Hùng, 2011).
- Ngoài ra đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng có chế độ dinh dưỡng, thành phần cơ giới, địa hình, địa mạo …khác nhau, cây trồng, vật nuôi không thể sinh sống trong môi trường mà chế độ dinh dưỡng, đất, nước,…không tương thích. Do vậy quản lý nhà nước về đất nông nông nghiệp phải lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho đúng, không thể đưa cây trồng vật nuôi vào