2.3.1. Chủ trƣơng về lập quỹ đất
Nghị quyết số 21-NQ/TW Hội nghị lần thứ sáu BCHTW Đảng khóa X: “Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách để các quyền về đất đai và BĐS đƣợc vận động theo cơ chế thị trƣờng, trở thành một nguồn vốn trong sản xuất kinh doanh. Xác định rõ quyền sử dụng đất là một loại hàng hóa đặc biệt, đƣợc định giá theo cơ chế thị trƣờng có sự quản lý và điều tiết của Nhà nƣớc...”.
Nghị quyết số 31-NQ/TW ngày 02/02/2009, Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp
hành Trung ƣơng khóa X: “Ban hành chính sách phù hợp để giải quyết vướng
Tiếp tục nghiên cứu, ban hành cơ chế, chính sách theo hƣớng điều tiết và sử dụng tốt nguồn lực từ đất đai phục vụ xây dựng và phát triển đất nƣớc. Nhà nƣớc chủ động thu hồi đất theo quy hoạch và kế hoạch, trong đó cần phải thu hồi cả phần diện tích đất bên cạnh công trình kết cấu hạ tầng, vùng phụ cận để tạo nguồn vốn cho phát triển, phát triển quỹ đất đầu tƣ công trình hạ tầng kỹ thuật và xã hội. Đồng thời, ƣu tiên cho ngƣời bị thu hồi đất đƣợc giao đất hoặc mua nhà trên diện tích đất đã thu hồi mở rộng (tái định cƣ tại chỗ) theo quy định của pháp luật. Đẩy mạnh việc đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, khắc phục tình trạng bỏ hoang đất đã giao và cho thuê (Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng Khóa XI, 2012). Ban Chấp hành Trung ƣơng nhấn mạnh, đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tƣ liệu sản xuất đặc biệt; là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nƣớc, là nguồn sống của nhân dân. Quản lý và sử dụng đất đai là vấn đề rộng lớn, phức tạp, hệ trọng, liên quan đến việc giữ vững thành quả cách mạng, ổn định chính trị, xã hội, đƣa đất nƣớc phát triển bền vững. Do vậy, trong thời gian tới, cần tiếp tục quán triệt sâu sắc những quan điểm chỉ đạo và tích cực triển khai các định hƣớng đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong Nghị quyết Trung ƣơng 7 khóa IX, Kết luận Hội nghị Trung ƣơng 5 khóa XI gắn với việc xem xét, đánh giá những vấn đề mới trong lĩnh vực công tác này. Định hƣớng tiếp tục đổi mới và hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai tập trung cho các vấn đề: quy hoạch sử dụng đất; về giao đất, cho thuê đất; về thu hồi, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ; về đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận; về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân đƣợc giao quyền sử dụng đất; về phát triển thị trƣờng bất động sản; về chính sách tài chính về đất đai; về giá đất.... Ban Chấp hành Trung ƣơng đã ra Nghị quyết về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến
năm 2020 nƣớc ta cơ bản trở thành nƣớc công nghiệp theo hƣớng hiện đại (Ban
chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, 2013). Cụ thể hóa Nghị quyết số 19-
NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng (khóa XI), Đảng bộ khối các cơ quan Trung ƣơng, Đảng ủy Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng đã ban hành chƣơng trình hành động, trong đó đã xác định rõ “Chỉ đạo việc tổ chức thành tra, kiểm tra công tác thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt việc thực thi các chính sách về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ và công tác tổ chức thực hiện
phƣơng án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất, đảm bảo đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi ở một số địa phƣơng; chỉ đạo việc kiện toàn, nâng cao năng lực của tổ chức có chức năng phát triển quỹ đất để bảo đảm thực thi nhiệm vụ bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng, đấu giá quyền sử dụng đất”.
2.3.2. Quy định pháp luật liên quan đến phát triển quỹ đất theo Luật Đất đai năm 2003 năm 2003
Cơ chế phát triển quỹ đất theo hình thức thu hồi đất quy định trong Luật Đất đai năm 2003 có nhiều điểm khác biệt so với giai đoạn trƣớc. Chính sự khác biệt này đã là cơ sở để hình thành một mô hình tổ chức mới đó là Tổ chức phát triển quỹ đất. Sự khác biệt trong cơ chế phát triển quỹ đất theo hình thức thu hồi đất thể hiện ở các khía cạnh sau:
Trƣớc Luật Đất đai năm 2003, việc thu hồi đất của Nhà nƣớc chỉ thực hiện khi có dự án đầu tƣ. Từ khi có Luật Đất đai năm 2003 thì Nhà nƣớc chủ động thực hiện việc phát triển quỹ đất (thu hồi bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng) sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc công bố hoặc khi dự án đầu tƣ có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền xét duyệt.
Kinh phí cho thu hồi đất, bồi thƣờng giải phóng mặt bằng trƣớc Luật 2003 do nhà chủ đầu tƣ dự án hoặc do ngƣời đƣợc Nhà nƣớc giao đất, cho thuê đất chịu trách nhiệm trực tiếp chi trả, nhƣng từ khi có Luật Đất đai năm 2003 thì khoản kinh phí cho thu hồi đất, bồi thƣờng giải phóng mặt bằng do Nhà nƣớc chịu trách nhiệm chi trả toàn bộ. Trong trƣờng hợp đất thu hồi để thực hiện dự án đầu tƣ thì chủ dự án đầu tƣ tạm ứng trƣớc tiền bồi thƣờng giải phóng mặt bằng và số tiền tạm ứng trƣớc này đƣợc trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất.
Tổ chức phát triển quỹ đất là một điểm mới trong pháp luật đất đai 2003 có chức năng thực hiện việc bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng trong trƣờng hợp thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc công bố mà chƣa có dự án đầu tƣ, quản lý quỹ đất đã thu hồi, phát triển quỹ đất phục vụ cho đầu tƣ phát triển nhằm giảm các thủ tục hành chính về đầu tƣ.
Theo quy định của pháp luật đất đai 2003, Nhà nƣớc quyết định thu hồi đất và giao đất cho Tổ chức phát triển quỹ đất do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng thành lập để thực hiện việc thu hồi đất, bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trƣờng hợp
sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc công bố mà chƣa có dự án đầu tƣ. Đối với việc phát triển quỹ đất thì Tổ chức dịch vụ công về đất đai hoặc Hội đồng bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ là đơn vị thực hiện nhiệm vụ này. Tổ chức dịch vụ công về đất đai đề cập ở đây chính là Tổ chức phát triển quỹ đất, Tổ chức này hoạt động theo loại hình sự nghiệp có thu hoặc doanh nghiệp Nhà nƣớc thực hiện nhiệm vụ công ích do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập.
Nghị định Chính phủ số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ, trong đó làm rõ mô hình hoạt động, nguồn vốn, huy động vốn, thẩm quyền thành lập đối với Tổ chức phát triển quỹ đất. Cụ thể về chức năng, nhiệm vụ thì Tổ chức này có nhiệm vụ phát triển quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đất, để phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, phục vụ sự nghiệp giáo dục - đào tạo, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể dục thể thao, môi trƣờng và các nhu cầu khác của địa phƣơng, ổn định thị trƣờng bất động sản, nhận chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật... Đồng thời, bỏ mô hình doanh nghiệp công ích để phù hợp với pháp luật về doanh nghiệp.
Điều 11 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP của Chính phủ đã quy định: Khi Nhà nƣớc phê duyệt phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất mà giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại thời điểm quyết định thu hồi đất chƣa sát với giá chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trƣờng trong điều kiện bình thƣờng thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trƣờng để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp.
2.3.3. Quy định pháp luật liên quan đến phát triển quỹ đất khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực năm 2013 có hiệu lực
Đến Luật Đất đai năm 2013, Tổ chức phát triển quỹ đất tiếp tục đƣợc quy định để thực nhiệm vụ phát triển quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đất, phát triển quỹ đất để phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, phát triển quỹ đất để phục vụ sự nghiệp giáo dục - đào tạo, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể dục thể thao và các nhu cầu khác của địa phƣơng... Đơn vị đƣợc giao nhiệm vụ phát triển quỹ đất là tổ chức đơn vị sự nghiệp công về đất đai, Hội đồng bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ. Đối với các địa phƣơng đã có Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện thì tổ chức lại Tổ chức phát triển quỹ đất trên cơ sở hợp nhất Tổ chức phát
triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện hiện có, việc này sẽ thực hiện hoàn thành trƣớc ngày 31/12/2015. Pháp luật đất đai năm 2013 cho phép Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế của địa phƣơng để giao việc thực hiện việc quỹ đất bằng hình thức bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ cho tổ chức làm nhiệm vụ này là Hội đồng bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ cấp huyện hoặc Tổ chức phát triển quỹ đất, các tổ chức này đƣợc quyền thuê doanh nghiệp thực hiện dịch vụ về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ.
Với quy định trên thì các tổ chức có chức năng phát triển quỹ đất sẽ đủ điều kiện để thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao nhƣ phát triển quỹ đất để sử dụng cho mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển quỹ đất đã đƣợc giải phóng mặt bằng để đấu giá quyền sử dụng đất, từ đó làm minh bạch trong việc thu hút đầu tƣ, chống phiền hà, nhũng nhiễu và từng bƣớc xóa bỏ cơ chế "xin - cho" trong việc giao đất, cho thuê đất, sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai.
2.3.4. Hình thức phát triển quỹ đất
Pháp luật về đất đai kể từ năm 2003 đã cho phép hai chủ thể đƣợc tham gia thực hiện việc phát triển quỹ đất để thực hiện dự án đầu tƣ, đó là Nhà nƣớc và Nhà đầu tƣ nói chung.
2.3.4.1. Nhà nước thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Việc thu hồi đất để tạo ra quỹ đất sạch thực hiện công tác đấu giá quyền sử dụng đất đƣợc thực hiện theo quy định tại khoản 1, Điều 16 và Điều 118 Luật Đất đai 2013. Theo đó thì có 03 trƣờng hợp Nhà nƣớc tổ chức thu hồi đất là: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh, phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng đồng; Thu hồi đất vì vi phạm pháp luật về đất đai; thu hồi đất do chấm dứt sử dụng đất, tự nguyện trả lại đất.
Với hình thức này, việc bồi thƣờng khi thu hồi đất, mức bồi thƣờng sẽ đƣợc tính dựa trên mục đích sử dụng đất và giá cụ thể của từng loại đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Theo đó, về cơ bản, việc bồi thƣờng đƣợc thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thƣờng thì đƣợc bồi thƣờng bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất (Quốc hội nƣớc CHXHCNVN, 2013).
Về trình tự thực hiện thu hồi thì tùy thuộc vào mục đích sử dụng đất, nguồn đất cung cấp cho việc phát triển quỹ đất mà có các trình tự khác nhau. Ví
dụ nhƣ đối với đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế, trình tự gồm năm bƣớc, từ lập phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ cho đến xét duyệt, ban hành quyết định thu hồi đất, quản lý, sử dụng quỹ đất đã tạo đƣợc. Trong khi đối với trƣờng hợp nguồn đất cung cấp cho việc phát triển quỹ đất là đất do vi phạm pháp luật đất đai hoặc ngƣời sử dụng đất tự nguyện trả lại đất thì trình tự chỉ còn ba bƣớc. Tuy nhiên, cho dù trình tự phát triển quỹ đất theo hình thức Nhà nƣớc thu hồi đất là rất khác nhau nhƣng trong quá trình phát triển quỹ đất việc Nhà nƣớc ra quyết định thu hồi đất là một việc bắt buộc phải thực hiện. Sau đó đơn vị đƣợc giao thực hiện nhiệm vụ phát triển quỹ đất có trách nhiệm xác định mức thiệt hại của ngƣời sử dụng đất để thực hiện phƣơng án chi trả bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ (nếu có). Quỹ đất đã tạo lập đƣợc giao cho tổ chức phát triển quỹ đất quản lý, sử dụng theo quy định của Luật Đất đai.
2.3.4.2. Tự thỏa thuận giữa chủ sử dụng đất và chủ đầu tư
Kể từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã đƣợc xét duyệt thì nhà đầu tƣ đƣợc nhận chuyển nhƣợng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất.
Bảng 2.1: Diện tích đất đƣợc tạo lập theo hình thức thỏa thuận
STT Tỉnh/Thành phố Diện tích
(ha) STT Tỉnh/Thành phố Diện tích (ha)
1. Hòa Bình 499 10. Thanh Hóa 496
2. Điện Biên 3.702 11. Tây Ninh 69
3. Sơn La 40 12. Đồng Nai 1.555
4. Hà Giang 13.698 13. Bình Dƣơng 12.339
5. Tuyên Quang 24 14. Long An 3.888,4
6. Phú Thọ 1.402 15. Hồ Chí Minh 372
7. Quảng Ninh 21.335 16. Đắk Nông 70
8. Bắc Ninh 261 17. Gia Lai 5.769
9. Nam Định 184 18. Ninh Bình 81
Tổng số 65.784,4
Đến pháp luật đất đai năm 2013, chủ đầu tƣ đƣợc nhận chuyển nhƣợng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nhƣng phải đảm bảo nguyên tắc phù hợp với kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện đã đƣợc phê duyệt và công bố, trên địa bàn triển khai dự án không còn quỹ đất đã đƣợc giải phóng mặt bằng để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh phù hợp, trừ trƣờng hợp các dự án thuộc lĩnh vực, đại bàn khuyến khích đầu tƣ do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định; trƣờng hợp chủ đầu tƣ thực hiện phƣơng thức nhận chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất mà phải chuyển mục đích sử dụng đất thì chỉ đƣợc thực hiện sau khi Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền có văn bản cho phép thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất, cho phép điều chỉnh thời hạn sử dụng đất cho phù hợp với việc sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh. Trừ trƣờng hợp diện tích đất thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh có phần diện tích đất mà ngƣời đang sử dụng đất không có quyền chuyển nhƣợng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai, chủ đầu tƣ đƣợc phép thỏa thuận mua tài sản gắn liền với đất, Nhà nƣớc thực hiện thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất và cho chủ đầu tƣ thuê đất để thực hiện dự án đầu tƣ. Nhƣ vậy, đến pháp luật đất đai năm 2013 việc nhận chuyển nhƣợng, góp vốn, thuê quyền