6. Tổng quan tài liệu nghiên cứ u
2.2.1. Công tác lập dự toán chi NSNN tại Thành phố
Quy trình lập và giao dự toán ngân sách trong những năm qua tại Thành phố Buôn Ma Thuột:
Sơ đồ 2.2. Quy trình lập và giao dự toán ngân sách huyện, thành phố
Quy trình lập dự toán Quy trình giao dự toán
Dự toán chi NSNN thành phố Buôn Ma Thuột do phòng Tài chính – Kế
hoạch tổng hợp và lập dự toán chi. Quy trình này thực hiện căn cứ số kiểm tra về dự toán, kết quả thực hiện dự toán chi ngân sách các năm trước và nhiệm
vụ cụ thể của năm kế hoạch, những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ, đặc
điểm hoạt động, điều kiện KT – XH và tự nhiên của từng vùng như dân số
theo vùng lãnh thổ, biên chế...do cơ quan có thẩm quyền thông báo; Luật, chế độ tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định làm cơ
sở lập dự toán chi ngân sách hàng năm. Đối với dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản, khi xây dựng kế hoạch vốn hàng năm cần bố trí vốn cho các công trình chuyển tiếp và các công trình trọng điểm khi đầu tư xây dựng mới.
Các đơn vị dự toán cấp thành phố và UBND các xã, phường lập dự
toán chi gửi Phòng Tài chính – Kế hoạch tổng hợp trình UBND thành phố; sau khi UBND thành phố xin ý kiến thống nhất của Ban Thường vụ Thành ủy và trình HĐND cấp thành phố; gửi Sở Tài chính và UBND tỉnh Đắk Lắk tổng hợp dự toán của tỉnh trình cấp trên.
Căn cứ vào chỉ tiêu dự toán do UBND tỉnh thông báo cho địa phương, Phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố tham mưu cho UBND thành phố trình HĐND thành phố chuẩn y, trên cơ sở đó UBND thành phố ban hành Quyết
định phân bổ dự toán chi.
Nhiệm vụ chi ngân sách thành phố từ năm 2011 đến năm 2015 cùng thời kỳổn định ngân sách nên dự toán chi qua các năm không có thay đổi lớn, trong năm ngân sách tỉnh trợ cấp có mục tiêu cho ngân sách thành phố những nhiệm vụ phát sinh tăng; UBND thành phố bổ sung dự toán chi và trình HĐND vào kỳ họp gần nhất.
a.Công tác quản lý lập dự toán chi ngân sách thường xuyên
Công tác lập dự toán chi NSNN thường xuyên trong các đơn vị thụ
hưởng NSNN tại thành phố Buôn Ma Thuột được thực hiện theo Luật ngân sách năm 2002, Nghịđịnh 60 của Chính phủ ngày 06/6/2003, Thông tư số 59 ngày 23/6/2003 hướng dẫn thực hiện Nghị định 60 quy định đối với các khoản chi thường xuyên việc lập dự toán phải tiến hành theo một quy trình từ
tài chính ở các cơ quan thụ hưởng ngân sách, đó là: Nghịđịnh 130/2005/NĐ- CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ quy định về chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế
và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Các quy định này có hiệu lực từ năm 2006 và áp dụng phổ biến tại thành phố Buôn Ma Thuột từ năm 2008. Trong giai đoạn này các Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 12 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ về mở rộng thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính và Nghịđịnh số 10/2002/NĐ-CP ngày 16 tháng 01 năm 2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự
nghiệp có thu đã được ban hành.
Phương thức quản lý chi ngân sách tại thành phố Buôn Ma Thuột trong thời gian này chủ yếu là quản lý theo yếu tố đầu vào, lập dự toán chi thường xuyên được tiến hành trong thời gian cố định mỗi năm một lần. Hàng năm, căn cứ vào nguồn ngân sách dự báo tăng trưởng một tỷ lệ nhất định cộng với tỷ lệ trượt giá, cơ quan dự thảo ngân sách thông báo số kiểm tra chi trên cơ sở
nguồn thu có được, thông thường cũng tăng một tỷ lệ nhất định, cộng với tăng chi do bổ sung ngân sách. Số phân bổ được thông báo xuống cơ quan thụ
hưởng ngân sách địa phương và các đơn vị sử dụng ngân sách từ bộ ngành tới các đơn vị cơ sở. Căn cứ vào số được phân bổ và nhu cầu thực tế, các đơn vị
tiến hành lập ngân sách.
Toàn bộ quy trình này, không yêu cầu thể hiện kế hoạch công việc, các bản giải trình về kết quả công việc, không phản ánh được với lượng chi phí như vậy thì kết quả đạt được như thế nào, không biết cơ quan nào hoàn thành nhiệm vụở mức độ nào, có tương xứng với mức chi phí bỏ ra hay không.
Thành phố hiện đang xây dựng kế hoạch chi ngân sách ổn định trong 05 năm giai đoạn 2011 - 2015, tuy nhiên thành phố gọi là thời kỳ ổn định
ngân sách là bản kế hoạch chi tiêu ngân sách, có thể được điều chỉnh và bổ sung hàng năm. (8) (1) (1) (2) (7) (2) (2) (2) (3) (3) (6) (3) (4) (3) (5)
Sơđồ 2.3. Quy trình phân bổ kinh phí dự toán chi thường xuyên
Mô tả quy trình
(1): Cơ quan tài chính quyết định giao dự toán cho cơ quan chủ quản thông qua KBNN (nếu là ngân sách Trung ương) hoặc KBNN tỉnh (nếu là ngân sách tỉnh).
(2): Bộ, Sở chủ quản lập quyết định giao dự toán cho đơn vị dự toán cấp II trực thuộc, thông qua KBNN chuyển về KBNN tỉnh.
Phân bổ cấp kinh phí dự toán
Đơn vị dự toán (Cấp III) Đơn vị dự toán (Cấp II)
Cơ quan chủ quản (Bộ, Sở) KBNN Trung ương
KBNN tỉnh
KBNN huyện Cơ quan Tài chính
(3): Đơn vị dự toán cấp II trực thuộc lập quyết định giao dự toán tiếp cho đơn vị dự toán cấp III trực thuộc, thông qua KBNN tỉnh chuyển về
KBNN huyện.
Trường hợp đơn vị dự toán có vai trò là dự toán cấp I, vừa là dự toán cấp III thuộc ngân sách tỉnh, ngân sách huyện thì Sở, Phòng Tài chính quyết
định phân bổ dự toán trực tiếp cho đơn vị dự toán cấp III sử dụng.
(4): Các đơn vị dự toán cấp III đến KBNN nơi mở tài khoản lập thủ tục chi, trực tiếp sử dụng kinh phí.
(5): KBNN căn cứ kinh phí dự toán để kiểm soát thủ tục chi của đơn vị
dự toán cấp III.
(6) và (7): Đơn vị dự toán cấp III quyết toán với đơn vị dự toán cấp II hoặc quyết toán với cơ quan tài chính; đơn vị dự toán cấp II tổng hợp quyết toán NSNN với Bộ, Sở chủ quản theo quy định.
(8): Bộ, Sở chủ quản quyết toán chi NSNN với cơ quan tài chính cùng cấp.
b.Công tác quản lý lập và điều chỉnh kế hoạch vốn chi ngân sách
đầu tư phát triển
Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn đã phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức nhà nước trong việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án dầu tư; lập phân bổ dự toán, kế hoạch vốn đầu tư hàng năm.
Quy trình phân bổ dự toán, kế hoạch vốn đầu tư hàng năm 1b 1b 1c 1a 2a 2b 2a 2c 1d 3a 3b 3a 4a 4b
Sơ đồ 2.4. Quy trình phân bổ vốn đầu tư hàng năm trên địa bàn thành phố
Ghi chú:
-Đối với nguồn vốn ngân sách Trung ương
1a: Bộ, ngành chủ quản thông báo kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án và gửi đến KBNN nơi mở tài khoản thanh toán vốn đầu tư.
1b: Bộ Tài chính thông báo kế hoạch vốn đầu tư sang KBNN và UBND tỉnh. 1c: KBNN tiếp chuyển thông báo kế hoạch vốn về KBNN tỉnh (trường hợp KBNN tỉnh kiểm soát chi đầu tư). Chính phủ Bộ, ngành chủ quản Bộ KHĐT Bộ Tài chính KBNN UBND tỉnh KBNN tỉnh Sở Tài chính Sở, ngành KBNN huyện UBND huyện Phòng Tài chính Tài chính xã Chủđầu tư các dự án UBND xã Chủđầu tư các dự án
1d: KBNN tỉnh tiếp chuyển thông báo kế hoạch vốn đầu tư về KBNN huyện (trường hợp KBNN huyện kiểm soát chi đầu tư).
-Đối với nguồn vốn ngân sách địa phương tại tỉnh
2a: UBND tỉnh giao kế hoạch vốn đầu tư cho các dự án đầu tư (ngân sách tỉnh).
2b: Sở Tài chính giao thông báo kế hoạch vốn đầu tư về KBNN tỉnh (ngân sách tỉnh).
2c: KBNN tỉnh tiếp chuyển thông báo kế hoạch vốn đầu tư về KBNN huyện (dự án của tỉnh giao cho huyện kiểm soát chi).
-Các quy trình giao kế hoạch vốn đầu tư của ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã (3a, 3b, 4a, 4b) cũng tương tự như vậy, nhưng cơ quan kiểm soát thanh toán là KBNN huyện.
+ Công tác quản lý Lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm Quy trình và thời gian lập, trình, duyệt, giao kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm các dự án đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN thực hiện theo quy định của Luật NSNN, gồm các bước sau: Hướng dẫn lập và thông báo số kiểm tra; Lập tổng hợp và trình phê duyệt kế hoạch; Phân bổ, thẩm tra và thông báo kế hoạch.
Hàng năm, thực hiện Nghị quyết của HĐND tỉnh về việc phân bổ thu chi ngân sách và bố trí kế hoạch vốn đầu tư phát triển năm, UBND thành phố đã ban hành các Quyết định về việc giao chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu tư năm.
Chỉ tiêu năm sau thường cao hơn so với năm trước cho thấy UBND thành phố đã tập trung chỉ đạo thực hiện tốt kế hoạch đầu tư phát triển hàng năm, tỉnh cũng yêu cầu tiếp tục củng cố các Ban Quản lý dự án, đẩy mạnh công tác cải cách hành chính rút ngắn thời gian xử lý thủ tục liên quan đến công tác quản lý đầu tư xây dựng, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, nâng cao chất lượng công tác quản lý đầu tư và xây dựng công trình.
Nguồn vốn giành cho đầu tư được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau. Khả năng về nguồn vốn có thể chi phối đến quy mô và tiến độ thực hiện dự án. Do vậy, xem xét kỹ lưỡng khả năng này ngay trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư giúp cho nhà nước chọn được phương án đầu tư với quy mô và tiến độ
thích hợp. Hơn nữa vốn đầu tư XDCB là một số vốn lớn, nó ảnh hưởng đến phần vốn dành cho các nhu cầu khác của nhà nước. Việc xem xét khả năng này là hết sức cần thiết để khẳng định khả năng thực hiện và hoàn thành công trình XDCB trong một thời hạn nhất định.
Vốn đầu tư trên địa bàn thành phố, khu vực kinh tế Nhà nước chiếm mức tương đối cao và tăng dần theo từng năm, trong số các nguồn vốn huy
động từ khu vực kinh tế nhà nước nổi bật hơn cả là nguồn huy động từ NSNN (luôn chiếm tỷ lệ cao trung bình khoảng 70% tổng vốn đầu tư của Nhà nước). Nguồn vốn ngân sách bao gồm: nguồn trợ cấp của Ngân sách Tỉnh cho ngân sách thành phố trong dự toán ngân sách hàng năm. Nguồn vốn ngân sách thành phố Buôn Ma Thuột bao gồm nguồn vốn xây dựng cơ bản tập trung và nguồn vốn sự nghiệp. Ngoài ra, còn một lượng vốn của các Sở, ngành đầu tư
một số dự án trên địa bàn, gồm: các công trình hạ tầng lớn, các công trình của cơ quan hành chính, sự nghiệp do Tỉnh quản lý.
Một đặc điểm của nguồn vốn NSNN tại thành phố là nguồn trợ cấp của Ngân sách Tỉnh. Một trong những nguồn hỗ trợ chính từ ngân sách Tỉnh cho thành phố chính là chương trình hỗ trợ có mục tiêu, bao gồm cả các chương trình mục tiêu quốc gia, như chương trình giảm nghèo, chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường, chương trình 135, chương trình giáo dục và đào tạo, đầu tư hạ tầng đô thị để tương xứng với đô thị loại I... Đây là sự hỗ trợ
lớn lao đối với công cuộc phát triển kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, góp phần xoá đói giảm nghèo cho thành phố.
Trong thời kỳ 2011 - 2015, Thành phố có rất nhiều dự án đòi hỏi phải sử dụng một lượng vốn lớn, trong đó nguồn vốn từ ngân sách có một vị trí
quan trọng, đặc biệt đối với các công trình hạ tầng, bồi thường giải phóng mặt bằng và hỗ trợ tái định cư nên nguồn vốn thường xuyên điều chỉnh.
+ Điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư năm
Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, tổng mức đầu tư phải được xác định, bao gồm: chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí chuẩn bị thực hiện đầu tư, chi phí thực hiện đầu tư và xây dựng, chi phí chuẩn bị sản xuất (đối với các dự án sản xuất), lãi vay của chủ đầu tư trong thời gian thực hiện đầu tư, vốn lưu động ban đầu cho sản xuất, chi phí bảo hiểm và chi phí dự phòng.
Hàng năm, thường vào quý 4, phòng Tài chính – Kế hoạch thành phố
tiến hành rà soát tiến độ thực hiện và mục tiêu đầu tư của các dự án trong năm
để điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư. Trong giai đoạn từ 2011-2015, nguồn đầu tư thực tế giao đã giải ngân qua KBNN thành phố được điều chỉnh tăng (+), giảm (-) so với kế hoạch theo Nghị quyết Hội đồng nhân dân thành phố.
Nhìn chung, công tác lập dự toán chi ngân sách thành phố Buôn Ma Thuột đã thực hiện đúng quy trình theo Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn có liên quan. Tuy nhiên, chất lượng lập dự toán chưa cao, chưa đánh giá
đúng tình hình thực hiện năm trước và xác định nguyên nhân tăng, giảm so với dự toán hàng năm nhằm tìm ra nguyên nhân để khắc phục cho công tác lập dự toán các năm tiếp theo. Hơn nữa, theo quy định thời gian lập dự toán
đối với các cơ quan, đơn vị dự toán và UBND các xã, phường được thực hiện vào tháng 6 hàng năm; vì vậy có một số cơ quan, đơn vị, địa phương chưa hình dung rõ các nhiệm vụ chi cho năm sau, nhất là những nhiệm vụ phải triển khai theo các văn bản chỉ đạo và chế độ bổ sung của Chính phủ và các ngành cấp trên được ban hành sau thời gian lập dự toán dẫn đến công tác lập dự toán chưa xác thực tế, trong năm thực hiện thường phá vỡ dự toán giao đầu năm. Ngoài ra, do trình độ chuyên môn của một số cán bộ, công chức lập dự
toán còn yếu, chưa khái quát được nhiệm vụ chi hàng năm của cơ quan, đơn vị, địa phương mình; lập dự toán rất sơ sài, chiếu lệ như hiện nay nên việc thực hiện chi thường có xu hướng tăng so với dự toán giao đầu năm.
Bảng 2.3. Tình hình lập dự toán chi NSNN tại Thành phố Buôn Ma Thuộc qua các năm 2011 - 2015 ĐVT: Triệu đồng Cấp TP Cấp xã, phường Cấp TP Cấp xã, phường Cấp TP Cấp xã, phường Cấp TP Cấp xã, phường Cấp TP Cấp xã, phường Tổng chi NS TP 751.721 836.922 758.199 78.723 909.857 953.971 828.422 110.956 870.372 988.177 871.153 117.024 949.114 1.099.978 978.460 121.518 953.120 1.117.092 1.083.705 33.387 A Chi cân đối NS 748.821 830.822 752.099 78.723 906.187 945.011 819.462 110.956 846.775 977.577 860.553 117.024 884.596 1.089.103 967.585 121.518 869.855 1.108.092 1.074.705 33.387 I Chi đầu tư phát triển 301.200 347.457 347.457 14.256 316.826 293.811 293.811 26.744 225.397 283.620 283.620 23.339 299.979 299.979 25.901 280.905 280.905 II Chi thường xuyên 434.365 425.439 392.830 63.023 561.499 546.743 509.730 82.423 601.123 583.709 558.767 91.596 - 678.058 654.761 93.337 - 813.052 782.062 30.990
Chi SN giáo dục, đào tạo và dạy nghê 233.486 232.095 232.095 290.692 290.060 290.060 316.450 319.360 319.360 382.852 382.852 389.735 389.735 Chi SN VHTT 2.739 2.566 2.065 501 2.146 1.645 501 2.311 1.810 501 2.736 2.235 771 4.353 3.852 501 Chi SN PTTH 2.397 2.500 2.040 460 2.415 1.955 460 3.345 2.885 460 3.435 2.975 460 3.955 3.495 460 Chi SN TDTT 1.584 1.290 975 315 3.250 2.935 315 3.675 3.360 315 1.590 1.275 315 2.461 2.146 315 Chi SN ĐBXH 5.406 2.890 2.100 8.293 2.925 2.125 18.769 12.162 11.280 13.711 25.176 24.311 5.388 24.376 45.278 863 Chi SN QLHC, đảng, đoàn thể 60.191 51.845 23.575 46.148 47.335 29.520 58.496 55.952 35.697 69.510 63.296 44.735 72.709 90.602 114.383 26.219 Chi ANQP 6.514 6.490 4.700 2.645 5.540 3.700 1.840 6.940 5.100 1.840 7.040 5.200 8.564 8.590 26.750 1.840