6. Tổng quan tài liệu nghiên cứ u
2.3.2. Những mặt còn hạn chế
Thứ nhất, quy trình phân bổ nguồn lực tài chính công (soạn lập ngân sách) thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển KT-XH trung hạn (3 - 5 năm) với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo, không mang lại hiệu quả cao nhất thúc đẩy quá trình phát triển KT-XH trên
phương thức truyền thống, lấy kiểm soát đầu vào là chủ yếu, quản lý theo niên độ từng năm một. Thực tiễn cho thấy cách thức quản lý chi tiêu công truyền thống, kiểm soát đầu vào mang tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phí các cơ quan cung cấp nguồn lực. Điều đó thường dẫn đến các kết cục là:
- Hiệu lực quản lý thấp: Trong quá trình soạn lập ngân sách, kiểm soát các yếu tố đầu vào được coi trọng hơn cải thiện kết quả hoạt động của ngành thông qua thực thi các mục tiêu và nhiệm vụ của ngành. Do đó ngân sách thành phố Buôn Ma Thuột hiện nay có thể gọi là ngân sách đầu vào. Các thông số về đầu ra cũng như về kết quả thường ít được quan tâm, nên ngân sách thiếu thực tế dễ bị điều chỉnh và có thể tạo ra một kết quả ngoài ý. Ngân sách được lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực và tiền bạc vừa không dự
liệu hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán. Ngân sách năm sau được soạn lập trên cơ sở ngân sách năm trước mà không xét đến việc có nên tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không. Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thể hiện chưa rõ nét làm xuất hiện nhưng không công bố, đồng thời hạn chế sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình ngân sách.
- Ít gắn kết giữa kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt được: Do quản lý chi NSNN theo kiểu truyền thống không gắn kết việc cấp phát nguồn lực tài chính với việc thực hiện các mục tiêu chính trị nên đã dẫn đến trách nhiệm giải trình trong quản lý và sử dụng ngân sách không rõ, không nêu bật được việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực đã mang lại kết quả và hiệu quả cụ thể
như thế nào đối với đời sống KT-XH.
Dưới góc độ chính trị, quản lý và kiểm soát nguồn lực tài chính công theo kiểu truyền thống, ngay từ khi lập kế hoạch cũng như khi kết thúc, đều
không gắn kết cụ thể, không chỉ ra được mối liên hệ định lượng giữa các khoản kinh phí được cấp ra với việc thực hiện (mức độ, kết quả và hiệu quả) các nhiệm vụ chính trị - KT-XH mà đơn vị tiếp nhận kinh phí phải hoàn thành. Do vậy, các cấp các ngành chỉ có thể công bố tổng các khoản chi NSNN một cách rời rạc, không thể gắn liền được với các mục tiêu phát triển
đã đề ra.
Đây chính là một trong những bất cập lớn nhất đòi hỏi phải đổi mới quản lý chi NSNN nhằm gắn kết và thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa bàn thành phố Buôn Ma Thuột.
- Tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủđộng: Quy trình xây dựng dự toán và quản lý chi NSNN theo kiểu truyền thống dường như chỉ có thể quan tâm đến lợi ích trước mắt, từng năm một, chưa có tầm nhìn trung hạn. Theo đó, ngân sách chỉ được xây dựng trong khoảng thời gian một năm. Cứ hết năm ngân sách thì dự toán ngân sách sẽ hết hiệu lực, người ta lại tiếp tục lập kế hoạch ngân sách cho (một) năm tiếp theo. Đến cuối năm, kinh phí được cấp nhưng chưa sử dụng hết (cho dù vẫn có nhu cầu chi) thì phải huỷ bỏ. Các báo cáo quyết toán ngân sách thường chỉ chú trọng đến việc thực hiện chi ngân sách có hết dự toán hay không? Những cuộc thanh tra, kiểm soát cũng chỉ xem xét việc chi tiêu có đúng định mức hay không? Có sai phạm gì về chế độ tài chính hay không? Trên thực tế, người ta ít quan tâm đánh giá xem những khoản chi
đó đã tạo ra được kết quả gì phục vụ cho quá trình phát triển KT-XH? Và do vậy, năm tiếp theo cũng vẫn như thế. Nhiệm vụ chính trị có được tiếp tục hay tạm dừng? được cấp bao nhiêu kinh phí? Công việc sẽ được tiến hành đến mức nào là tuỳ thuộc vào nguồn kinh phí được ghi trong dự toán được duyệt của năm mới.
Trong hoạt động thực tiễn, đa số các nhiệm vụ, các hoạt động đều tiếp diễn từ năm này qua năm khác, nhiều nhiệm vụ cần có khoảng thời gian trên
một năm mới hoàn thành, nhiều khoản chi tiêu được kéo dài hơn một năm ngân sách. Chính vì vậy, các cơ quan quản lý không lượng được nguồn thu và không có sự bố trí ngân sách trung hạn. Các cơ quan quản lý cũng như các ban ngành địa phương cũng không được đảm bảo về tổng nguồn kinh phí sẽ được cấp trong những năm tới. Các bên đều bị động trước những diễn biến kinh tế - tài chính, trước tổng mức thu - chi trong các dự toán hàng năm, công việc thì bịđộng về nguồn lực, thậm chí còn bị ngưng lại.
Bất cập ngay từ khâu chuẩn bị xây dựng dự toán: Việc sử dụng cơ sở
nguồn lực hiện có làm căn cứ lập dự toán tuy có tính hiện thực về mặt tài chính, dễ làm, phù hợp với tác phong và tư duy quản lý hiện thời nhưng cũng bộ lộ nhiều bất cập. Trong quá trình lập dự toán ngân sách hàng năm, việc thương thuyết ngay từ khi chuẩn bị, soạn thảo đến trình duyệt, điều chỉnh ngân sách thường phức tạp và kéo dài giữa các bên. Bên chi tiêu - luôn có nhiều nhu cầu tài chính để đảm bảo hoàn thành các nhiệm vụ được giao và bên quản lý nguồn lực - luôn chịu áp lực bởi tổng số nguồn thu ngân sách chỉ
có hạn trong khi còn nhiều đơn vị khác nữa cũng có nhu cầu chi cần thiết tương ứng. Do đó, thảo luận dự toán ngân sách thường kéo dài, khó có sức thuyết phục thực sự và thường kết thúc bằng việc thoả hiệp giữa các bên. Hơn nữa, việc cấp phát ngân sách như vậy cũng mang dấu ấn của sự “ban phát” từ
phía các cấp lãnh đạo quản lý nguồn lực công. Đó chính là bất cập lớn nhất của quy trình quản lý ngân sách theo kiểu truyền thống.
Trong quá trình hình thành dự toán ngân sách, những yêu cầu chi tiêu
đều dựa trên cơ sở những định mức được quy định cụ thể. Sau khi Luật NSNN ban hành năm 2002 Sở tài chính đã trình UBND tỉnh và UBND thành phố và phòng Tài chính – Kế hoạch thành phố đã thực hiện theo hướng dẫn của sở Tài chính xây dựng hệ thống định mức chi tiêu ngân sách, có thay đổi hàng năm dựa vào tình hình cụ thể. Trong điều kiện nguồn lực tài chính còn
giới hạn, không đáp ứng đầy đủ nhu cầu thì định mức chi tiêu là căn cứ rất tốt
để phân bổ nguồn lực tài chính. Tuy vậy, cơ chế phân bổ nguồn lực tài chính dựa vào định mức cũng đã bộc lộ những bất cập:
+ Các định mức hiện dùng đều dựa trên phương pháp phân bổ chi tiêu kinh điển, tức là dựa chủ yếu trên nguồn lực đầu vào, chúng không tạo ra cầu nối ràng buộc giữa việc sử dụng ngân sách và hiệu quả chi tiêu.
+ Định mức phức tạp và xơ cứng, thiếu tính linh hoạt cần thiết để
khuyến khích tính chủđộng sáng tạo của đơn vị sử dụng ngân sách đồng thời chưa ràng buộc về trách nhiệm chi tiêu với kết quảđầu ra.
+ Một số định mức còn mâu thuẫn với nhau và lạc hậu; hơn nữa, cá
định mức chi này, dù thích hợp hay không, cũng chỉ được sử dụng để xây dựng các dự toán Ngân sách ban đầu. Còn việc phân bổ ngân sách cuối cùng vẫn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nữa, chẳng hạn như "thương lượng". Mặc dù hệ thống giao ngân sách ổn định từ 3 đến 5 năm, song hệ thống phân bổ dựa trên kết quả hỗn hợp giữa định mức và thương lượng như vậy vẫn tỏ
ra kém hiệu quả và ít công bằng trong việc phân bổ chi tiêu.
+ Lập ngân sách ngắn hạn, chủ yếu ngân sách hàng năm, do đó không
được đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với những chương trình phát triển KT-XH hàng năm. Thiếu vắng hệ thống các tiêu chí thích hợp để
xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu. Cách phân bổ ngân sách hiện nay không dựa trên nền tảng lý luận tài chính Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, thiếu chiến lược rõ ràng, không cho phép đạt được các mục tiêu chi NSNN đề ra mà còn góp phần làm cho nguồn chi eo hẹp càng cạn kiệt hơn. Phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào đã tạo ra điểm yếu cơ bản là không khuyến khích đơn vị
chi tiết kiệm ngân sách, vì nó không đặt ra yêu cầu ràng buộc hợp lý, chặt chẽ
giữa số kinh phí được phân bổ với kết quả đạt được ởđầu ra do sử dụng ngân sách đó.
+ Lập ngân sách theo yếu tốđầu vào đã tạo ra những ưu tiên trong phân bổ bị lệch lạc, méo mó. Nguồn lực của cải xã hội được đầu tư vào những dự
án, mang lại lợi ích xã hội rất thấp, trong khi ngân sách thiếu nguồn lực cho những nhu cầu thiết yếu như: y tế, văn hóa, giáo dục.
Tạo ra những quy định đặc biệt, hình thành những quỹ tiền tệ riêng biệt tách ra khỏi ngân sách để thực hiện những chương trình có tính ưu tiên. Từ đó giảm đi rất nhiều vai trò của ngân sách và vi phạm những nguyên tắc thống nhất trong quản lý ngân sách.
Phân bổ dàn trải, thiếu trọng tâm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp: Thông thường, bố trí các khoản chi NSNN trên cơ sở nguồn lực hiện cso không thể thực sự triển khai được ý đồ chiến lược về bố trí đủ nguồn tài chính cho các ưu tiên trọng điểm chi đã được lựa chọn.
Do không có tầm nhìn trung hạn nên không chỉ có cơ quan tài chính, UBND tỉnh bịđộng về nguồn thu mà các cơ quan ban ngành, địa phương và các
đơn vị thụ hưởng cũng bị động về nguồn lực. Các đơn vị chi tiêu không thể và cũng không có quyền) chủ động bố trí ưu tiên chi tiêu theo trọng tâm, trọng
điểm. Hiệu quả sử dụng các nguồn lực công, do vậy mà bị giảm đáng kể.
Thường do thiếu nguồn nhưng nhu cầu lại nhiều nên nguồn lực buộc phải bố trí dàn trải, nhiều khoản được chi “cầm chừng”, nguồn lực tài chính công không được bố trí tới ngưỡng cần thiết. Do đó, thời gian đầu tư bị kéo dài quá mức cần thiết, các công trình chậm phát huy hiệu quả, nhiều lĩnh vực do thiếu vốn nên không thể đầu tư “cho ra tấm, ra món”, không tạo được các “cú đấm chiến lược” cần thiết để phát triển một ngành, một lĩnh vực nào đó... Nói cách khác, nguồn tài trợ cho những kế hoạch nói trên không được quan tâm đúng mức dẫn đến sự hụt hẫng về tài chính nên nhiều công trình phải chờ
khiến những ưu tiên của địa phương không được tài trợ tương xứng với tầm quan trọng của chúng.
Hơn nữa, khi phối hợp ở tầm vĩ mô cũng có nhiều bất cập khi các nguồn lực công luôn luôn có giới hạn. Trong một thời kỳ nhất định, việc gắn kết giữa các chiến lược ngành với việc xây dựng các kế hoạch tài chính cụ thể
thường không được chặt chẽ. Do vậy, cần thay đổi tư duy sao cho có thể gắn kết giữa nguồn lực sẽ cấp phát và kết quả dự kiến sẽ đạt được. Nhất thiết phải phân bổ nguồn lực có hạn một cách thiết thực hơn, có biện pháp thiết thực hơn, đảm bảo cấp phát tới ngưỡng cần thiết, cho những công việc cần thiết, thực hiện đầu tư dứt điểm, có trọng tâm, trọng điểm. Nếu vậy, nhất định nguồn lực công sẽđược sử dụng hợp lý, tối ưu, và sẽ mang lại những hiệu quả
nhất định. Phương pháp lập kế hoạch ngân sách theo một khuôn khổ trung hạn gắn với kết quảđầu ra sẽ cho phép thực hiện được các yêu cầu đó.
Thứ hai, kém hiệu quả hoạt động khu vực công
Trong tổ chức thực hiện nhiều đơn vị cơ quan viện dẫn nhiều lý do để
tăng biên chế trước khi nhận khoán, sau đó lại tìm cách đòi ngân sách cho số
biên chế tăng thêm này. Và ngay trong cơ chế khoán cũng không có sản phẩm cụ thể cuối cùng mà chỉ có sản phẩm chung là hoàn thành chức năng nhiệm vụđược giao, không thể hiện được hiệu quả, tác động của kết quả do khoán là như thế nào...
Các ngành, các cấp chưa thật sự quan tâm chỉđạo, điều hành, triển khai thực hiện cơ chế tự chủ về bộ máy, biên chế và tự chủ về tài chính, đặc biệt là cấp huyện. Một số cơ chế chính sách chưa được cụ thể hóa, hoàn thiện nên các cơ quan bịđộng trong quá trình triển khai thực hiện.
Việc xây dựng các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụđược giao như khối lượng, chất lượng công việc của đơn vị chưa được thực hiện, nên việc chi trả thu nhập tăng thêm còn mang tính cào bằng, bình quân.
Định mức phân bổ Tỉnh ban hành còn thấp và ổn định trong cả thời kỳ
dài, trong khi giá cả thị trường biến động mạnh, vì vậy nhiều đơn vị không tiết kiệm được kinh phí hoặc tiết kiệm không đáng kể, điều đó đã hạn chế ý nghĩa của việc tự chủ và tăng thu nhập cho cán bộ, công chức.
Nguồn lực hiện hữu của ngân sách chưa đáp ứng đủ cho hoạt động công, thậm chí ngay sau khi ngân sách được phê chuẩn. Người quản lý luôn bị động, không nắm chắc được nguồn lực để chủđộng cân đối cho nhu cầu trong ngắn hạn lẫn dài hạn.
Về mặt luật pháp, sự kiểm soát ngân sách được thiết lập theo hướng tập trung hoá cao độ với nhiều quy định rất chi tiết về mua sắm tài sản, định mức chi tiêu... Thế nhưng trên thực tế sự kiểm soát chính thức không được thực hiện có hiệu quả, do thiếu thông tin về tổ chức quản lý.
Thứ ba, về chi ngân sách địa phương
-Vẫn xảy ra tình trạng chi ngoài kế hoạch theo cơ chế xin cho. Đối với các đơn vị thụ hưởng ngân sách, một số đơn vị thực hiện không đúng theo quy trình quản lý chi ngân sách, chi thường xuyên không theo như dự toán nhưng lại không đề nghị điều chỉnh, giữa dự toán và thực hiện dự toán có sự
chênh lệnh lớn, nhưng vẫn được chấp nhận quyết toán. Điều này là trái với quy định của Luật NSNN.
-Đối với các xã, phường thiếu chủ động trong việc bố trí sắp xếp điều hành chi theo dự toán được giao và khả năng nguồn thu cho phép, chi không có nguồn đảm bảo dẫn đến tình trạng nợ ngân sách xã.
-Phân định rõ nguồn chi đầu tư với nguồn chi thường xuyên của một số ngành chưa rõ ràng, trong khi Uỷ ban nhân dân thành phố đã chỉ đạo cụ
thể, dẫn đến có việc giải quyết còn kéo dài.
-Chưa coi trọng nguyên tắc chi tiêu, đặc biệt là việc lập hồ sơ chứng từ
thường xuyên cũng không đáp ứng thời gian quy định của Luật NSNN. NSNN còn đầu tư dàn trải, nhiều dự án, công trình đã được thẩm định quyết toán, đã có khối lượng hoàn thành song chưa được bố trí vốn để thanh toán dứt điểm, khi xây dựng kế hoạch chưa chủđộng bố trí đủ nguồn trả các khoản