1.2.1. Khái niệm nền hành chính nhà nước
1.2.1.1. Các khái niệm liên quan:
Từ điền Oxford định nghĩa "hành chính là "một hành động thi hành", "quản lý các công việc" hoặc "hƣớng dẫn giám sát sự thực hiện, sử dụng hoặc điều khiển" [49]. Theo gốc Latinh, ban đầu hành chính bắt nguồn từ minor, nghĩa là "phục vụ", sau này là ministrate, nghĩa là "điều hành".
Từ những định nghĩa ở trên có thể thấy rằng về cơ bản hành chính có những đặc tính sau: thƣ nhất, hành chính phục vụ ngƣời khác thông qua việc chấp hành các quyết định do ngƣời đó ban hành và chịu sự kiểm soát của họ; thứ hai, hành chính là điều hành - khai thác, huy động và sử dụng các quyền
lực (cơ sở vật chất, tài nguyên, nhân lực, tài chính...) theo quy định (luật hoặc điều lệ) nhằm đạt đƣợc mục tiêu của hệ thống (tổ chức hoặc nhà nƣớc).
Tóm lại, có thể hiểu: hành chính là hoạt động chấp hành và điều hành trong quản lý một hệ thống theo những quy định định trƣớc nhằm đạt mục tiêu của hệ thống và khái niệm hành chính nhà nước đƣợc hiểu là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nƣớc, đó là hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống hành chính nhà nƣớc trong quản lý xã hội theo khuôn khổ pháp luật nhà nƣớc nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
Ngƣời ta hay nói đến khái niệm "nền hành chính". Có nhiều cách tiếp cận về khái niệm này, nhƣng phổ biến hiện nay cho rằng nền hành chính nhà nƣớc là hệ thống các yếu tố hợp thành về tổ chức (bộ máy, con ngƣời, nguồn lực công) và cơ chế hoạt động để thực thi quyền hành pháp.
Theo cách tiếp cận này, về cấu trúc của nền hành chính nhà nƣớc bao gồm các yếu tố:
- Thứ nhất, hệ thống thể chế hành chính bao gồm Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy phạm về tổ chức, hoạt động của hành chính nhà
nƣớc và tài phán hành chính.
- Thứ hai, cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành của bộ máy hành chính nhà nƣớc các cấp, các ngành phù hợp với yêu cầu thực thi quyền hành pháp.
- Thứ ba, đội ngũ cán bộ, công chức hành chính đƣợc đảm bảo về số lƣợng và chất lƣợng để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của hành chính nhà nƣớc.
Thứ tư, nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất kỹ thuật bảo đảm yêu cầu thực thi công vụ của các cơ quan và công chức hành chính.
Giữa các yếu tố của nền hành chính có mối quan hệ hữu cơ và tác động lẫn nhau trong một khuôn khổ thể chế. Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả nền hành chính nhà nƣớc cần phải cải cách đồng bộ cả bốn yếu tố trên.
Thể chế của nền hành chính nhà nước Đội ngũ công chức và hoạt động của họ Hệ thống tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Nguồn lực công bảo
đảm cho nền hành chính hoạt động
Sơ đồ 1.1. Cấu trúc của nền hành chính nhà nước
Hoạt động của nền hành chính nhà nƣớc đƣợc thực hiện dƣới sự điều hành thống nhất của Chính phủ nhằm phát triển hệ thống và đảm bảo sự ổn định, phát triển kinh tế -xã hội theo định hƣớng. Trong quá trình đó, các chủ thể hành chính cần thực hiện sự phân công, phân cấp cho các cơ quan trong hệ thống nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo và thế mạnh riêng có của từng ngành, từng địa phƣơng vào việc thực hiện mục tiêu chung của cả nền hành chính.
1.2.1.2. Những đặc tính chủ yếu của nền hành chính Nhà nước Việt Nam
a) Tính lệ thuộc vào chính trị và hệ thống chính trị
Nguồn gốc và bản chất của một nhà nƣớc bắt nguồn từ bản chất chính trị của chế độ xã hội dƣới sự lãnh đạo của một chính đảng. Dƣới chế độ tƣ bản, nhà nƣớc sẽ mang bản chất tƣ sản, còn dƣới chế xã hội do Đảng cộng sản lãnh đạo thì nhà nƣớc mang bản chất của giai cấp vô sản. Cả lý luận và thực tiễn đều cho thấy, Đảng nào cầm quyền sẽ đứng ra lập Chính phủ và đƣa ngƣời của đảng mình vào các vị trí trong Chính phủ. Các thành viên của Chính phủ là các nhà chính trị (chính khách). Nền hành chính lại đƣợc tổ chức và vận hành dƣới sự lãnh đạo, điều hành của Chính phủ, vì vậy dù muốn hay
không, nền hành chính phải lệ thuộc vào hệ thống chính trị, phải phục tùng sự lãnh đạo của đảng cầm quyền.
Mặc dù lệ thuộc vào chính trị, song nền hành chính cũng có tính độc lập tƣơng đối về hoạt động chuyên môn nghiệp vụ và kỹ thuật hành chính. Ở nƣớc ta, nền hành chính nhà nƣớc mang đầy đủ bản chất của một Nhà nƣớc dân chủ xã hội chủ nghĩa “của nhân dân, do nhân dân và vì nhân
dân" dựa trên nền tảng của liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức do Đảng cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Nhà nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam nằm trong hệ thống chính trị, có hạt nhân lãnh đạo là Đảng Cộng sản Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội giữ vai trò tham gia và giám sát hoạt động của Nhà nƣớc, mà trọng tâm là nền hành chính.
b) Tính pháp quyền
Với tƣ cách là công cụ thực hiện quyền lực nhà nƣớc, nền hành chính nhà nƣớc đƣợc tổ chức và hoạt động tuân theo những quy định pháp luật, đồng thời yêu cầu mọi công dân và tổ chức trong xã hội phải nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật. Đảm bảo tính pháp quyền của nền hành chính là một trong những điều kiện để xây dựng Nhà nƣớc chính quy, hiện đại, trong đó bộ máy hành pháp hoạt động có kỷ luật, kỷ cƣơng.
Tính pháp quyền đòi hỏi các cơ quan hành chính, công chức phải nắm vững qui định pháp luật, sử dụng đúng quyền lực, thực hiện đúng chức năng và thẩm quyền trong thực thi công vụ. Mỗi cán bộ, công chức cần chú trọng vào việc nâng cao uy tín về chính trị, phẩm chất đạo đức và năng lực thực thi để phục vụ nhân dân. Tính pháp quyền của nền hành chính đƣợc thể hiện trên cả hai phƣơng diện là quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật và theo pháp luật. Điều đó có nghĩa là, một mặt các cơ quan hành chính nhà nƣớc sử dụng luật pháp là công cụ điều chỉnh các mối quan hệ xã hội mang tính bắt buộc đối với các đối tƣợng quản lý; mặt khác các cơ quan hành chính nhà nƣớc cũng nhƣ
công chức phải đƣợc tổ chức và hoạt động theo pháp luật chứ không đƣợc tự do, tuỳ tiện vƣợt lên trên hay đứng ngoài pháp luật.
c) Tính phục vụ nhân dân
Hành chính nhà nƣớc có bổn phận phục vụ sự nghiệp phát triển cộng đồng và nhu cầu thiết yếu của công dân. Muốn vậy, phải xây dựng một nền hành chính công tâm, trong sạch, không theo đuổi mục tiêu lợi nhuận, không đòi hỏi ngƣời đƣợc phục vụ phải trả thù lao. Đây cũng chính là điểm khác biệt cơ bản giữa mục tiêu hoạt động của hành chính nhà nƣớc với một doanh nghiệp sản xuất kinh doanh.
Bản chất của nhà nƣớc ta là nhà nƣớc dân chủ xã hội chủ nghĩa. Tôn trọng và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân là tƣ tƣởng chủ đạo trong xây dựng, thực hiện hệ thống thể chế hành chính ở nƣớc ta. Cơ quan hành chính và đội ngũ công chức không đƣợc quan liêu, hách dịch, không đƣợc gây phiền hà cho ngƣời dân khi thi hành công vụ.
d) Tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ
Nền hành chính nhà nƣớc đƣợc cấu tạo gồm một hệ thống định chế tổ chức theo thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ Trung ƣơng tới các địa phƣơng, trong đó cấp dƣới phục tùng cấp trên, nhận chỉ thị mệnh lệnh và chịu sự kiểm tra, giám sát của cấp trên. Mỗi cấp hành chính, mỗi cơ quan, công chức hoạt động trong phạm vi thẩm quyền đƣợc trao để cùng thực hiện tốt chức năng hành chính. Tuy nhiên, để hạn chế việc biến nền hành chính thành hệ thống quan liêu, thì xác lập thứ bậc hành chính cũng tạo ra sự chủ động, sáng tạo, linh hoạt của mỗi cấp, mỗi cơ quan, công chức hành chính để đƣa pháp luật vào đời sống xã hội một cách hiệu quả.
e) Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao
Hoạt động hành chính của các cơ quan thực thi quyền hành pháp là một hoạt động đặc biệt và cũng tạo ra những sản phẩm đặc biệt. Điều đó đƣợc thể hiện trên cả phƣơng diện nghệ thuật và khoa học trong quản lý nhà nƣớc. Muốn nâng cao hiệu lực, hiệu quả hành chính nhà nƣớc, yêu cầu những ngƣời
làm việc trong các cơ quan hành chính cần phải có trình độ chuyên môn nghề nghiệp cao trên các lĩnh vực đƣợc phân công quản lý. Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao là đòi hỏi bắt buộc đối với hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nƣớc và là yêu cầu cơ bản đối với nền hành chính phát triển theo hƣớng hiện đại.
Đối tƣợng tác động của nền hành chính có nội dung hoạt động phức tạp và quan hệ đa dạng, phong phú đòi hỏi các nhà hành chính phải có kiến thức xã hội và kiến thức chuyên môn sâu rộng. Công chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc là những ngƣời trực tiếp thi hành công vụ, nên trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của họ có ảnh hƣởng rất lớn đến chất lƣợng công việc thực hiện. Vì lẽ đó, trong hoạt động hành chính Nhà nƣớc, năng lực chuyên môn và trình độ quản lý của những ngƣời làm việc trong các cơ quan hành chính Nhà nƣớc phải đƣợc coi là tiêu chuẩn hàng đầu.
Xây dựng và tuyển chọn những ngƣời vào làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc đảm bảo yêu cầu “vừa hồng, vừa chuyên” là mục tiêu của công tác cán bộ trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc.
f) Tính liên tục, tƣơng đối ổn định và thích ứng
Trên thực tế, các mối quan hệ xã hội và hành vi công dân cần đƣợc pháp luật điều chỉnh diễn ra một cách thƣờng xuyên, liên tục theo các quá trình kinh tế - xã hội. Chính vì vậy nền hành chính Nhà nƣớc phải hoạt động liên tục, ổn định để đảm bảo hoạt động sản xuất, lƣu thông không bị gián đoạn trong bất kỳ tình huống nào.
Tính liên tục và ổn định của nền hành chính xuất phát từ hai lý do cơ bản:
Thứ nhất, do xuất phát từ quan điểm phát triển. Muốn phát triển phải ổn định, ổn định làm nền tảng cho phát triển, vì vậy chủ thể hành chính phải biết kế thừa giữ cho các đối tƣợng vận động liên tục, không đƣợc ngăn cản hay tuỳ tiện thay đổi trạng thái tác động.
Thứ hai, do xuất phát từ nhu cầu của đời sống nhân dân. Ngƣời dân luôn luôn mong muốn đƣợc sống trong một xã hội ổn định, đƣợc đảm bảo
những giá trị văn hóa trong phát triển. Điều đó tạo nên niềm tin của họ vào nhà nƣớc.
Tính liên tục và ổn định không loại trừ tính thích ứng, bởi vậy ổn định ở đây chỉ mang tính tƣơng đối, không phải là cố định, bất biến. Nhà nƣớc là một sản phẩm của xã hội, trong khi đời sống kinh tế - xã hội luôn vận động biến đổi, nên hành chính nhà nƣớc cũng phải thích nghi với hoàn cảnh thực tế để đáp ứng yêu cầu phát triển.
1.2.1.3. Xu hướng xây dựng nền hành chính nhà nước ở Việt Nam
Trong lịch sử phát triển của nhà nƣớc cho đến nay, có hai nền hành chính đã tồn tại và phát triển, đó là "hành chính cai trị" và "hành chính phục vụ". Nói các khác, hành chính cai trị và hành chính phục vụ là cách thức mà một nhà nƣớc sử dụng để điều hành xã hội thông qua các chính sách, pháp luật và cơ chế hoạt động.
Hành chính cai trị là nền hành chính mà ở đó nhà nƣớc giữ vai trò trung tâm, mọi hoạt động của nền hành chính chủ yếu do nhà nƣớc hoặc các chủ thể đặt ra mà bản chất chủ yếu thiên về tính cai trị, phƣơng thức hoạt động dựa trên cơ sở thi hành các quy định một cách cứng nhắc, lấy tổ chức thứ bậc chặt chẽ, trình tự, thủ tục và việc thực hiện nghiêm ngặt các thủ tục đó làm biện pháp tối ƣu mà ít quan tâm đến kết quả hoạt động của nhà nƣớc, của các cơ quan, tổ chức hay của công chức nhà nƣớc.
Nền hành chính nhà nƣớc có chức năng chính là quản lý xã hội, do đó phải thích ứng với mọi biến đổi của xã hội, phải liên tục đổi mới và cải cách để phù hợp với xu hƣớng chung của thời đại. Vì vậy, khi sự dân chủ trong đời sống ngày càng đƣợc nâng cao, ngƣời dân với vai trò là những ngƣời chủ của đất nƣớc ngày càng tham gia nhiều hơn vào quản lý hành chính nhà nƣớc. Nền hành chính cai trị lúc này đã trở nên lỗi thời, không còn phù hợp với xu hƣớng phát triển chung của xã hội và đòi hỏi phải bị thay thế bằng một nền hành chính tiến bộ hơn, phù hợp hơn đó chính là nền hành chính phục vụ.
Bƣớc sang thế kỷ 21, thế giới phải đối diện với nhiều thách thức hơn, các yếu tố môi trƣờng tự nhiên, kinh tế, xã hội nhanh chóng tác động đến từng quốc gia, cả ở phạm vi khu vực và quốc tế. Hành chính công ở nhiều nƣớc ngày càng phải giải quyết nhiều vấn đề phức tạp hơn của đời sống xã hội, diễn ra không chỉ trong phạm vi một quốc gia mà còn ở phạm vi quốc tế. Điển hình nhƣ cuộc khủng hoảng tài chính và khủng hoảng kinh tế diễn ra trên quy mô toàn cầu trong những năm qua đã tác động không nhỏ tới nền kinh tế của các nƣớc trên thế giới. Thực tiễn đặt ra nhiều thách thức đối với Chính phủ các nƣớc và để vƣợt qua đƣợc thách thức đó đòi hỏi nền hành chính ở các nƣớc phải thay đổi mạnh mẽ hơn và theo hƣớng tích cực hơn. Trong thực tế, công cuộc xây dựng và cải cách nền hành chính ở các nƣớc đang diễn ra theo nhiều xu hƣớng khác nhau và các xu hƣớng này thƣờng đƣợc diễn ra đan xen hoặc kết hợp với nhau để đạt đƣợc hiệu quả cao hơn. Ở nƣớc ta, khi chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trƣờng, có sự quản lý của nhà nƣớc trong điều kiện tăng cƣờng hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay thì việc thay đổi tƣ duy từ nền hành chính quản lý sang nền hành chính phục vụ là một yêu cầu cấp thiết. Đảng và Nhà nƣớc ta xác định mục tiêu cải cách hành chính suốt
thời kỳ qua là xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội ngày càng tốt hơn. Nói cách khác, cải cách hành chính nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công dân, đáp ứng và thỏa mãn các nhu cầu, quyền lợi chính đáng của công dân. Có nghĩa là, nền hành chính phục vụ phải quan tâm đến nhu cầu, mong muốn của công dân để không ngừng cải thiện, nâng cao chất lƣợng các dịch vụ công để phục vụ công dân tốt hơn.
1.2.2. Đặc điểm của nền hành chính phục vụ
- Trong nền hành chính phục vụ, quan hệ giữa nhà nƣớc với công dân thực hiện theo nguyên tắc bình đẳng. Các quyền và nghĩa vụ của mỗi bên đƣợc xác định rõ ràng, không tuyệt đối hoá, không quá đề cao vai trò của Nhà
nƣớc trƣớc công dân, không xem cơ quan nhà nƣớc nhƣ một chủ thể ra lệnh, ban phát quyền lợi cho công dân; công chức nhà nƣớc không đƣợc quyền sách nhiễu, gây phiền hà cho công dân, mà phải coi công dân là khách hàng, cơ quan hành chính là ngƣời phục vụ và phải thực hiện cam kết phục vụ một cách công khai.
- Nền hành chính phục vụ là nền hành chính đặt ngƣời dân làm trung