1.3.1.1. Cấp huyện trong quản lý nhà nước
Cấp huyện gắn với cách thức tổ chức chính quyền địa phương cấp dưới. Cấp huyện là một cụm từ để chỉ đơn vị hành chính lãnh thổ bên dưới cấp tỉnh. Có thể có những tên gọi khác nhau để chỉ cấp sát cấp tỉnh. Theo Salvatore Schiavo Campo and Pachampet Sundara, có thể phân chia thành hai nhóm chính quyền địa phương: chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương.
Nhóm chính quyền địa phương nhằm chỉ chính quyền cấp cơ sở. Còn chính quyền cấp dưới bao gồm nhiều cấp khác nhau.
Chính quyền địa phương cấp dưới chính phủ trung ương sẽ bao gồm: - Cấp sát ngay cấp trung ương: có thể là tỉnh, vùng, khu tự trị; đặc khu (cấp 1);
- Cấp bên dưới cấp sát là cấp trung gian thấp hơn: có thể nhiều tên gọi, hạt, huyện, thành phố ,v.v. (cấp 2)
- Cấp thứ ba bên dưới cấp thứ 2
- Cấp cuối cùng, gọi chung là cấp cơ sở, có nhiều tên gọi. Việt Nam và một số quốc gia gọi chung là xã (cấp 4).
Như vậy, cụm từ cấp huyện cũng mang tính tương đối và áp dụng cho cấp sát bên dưới cấp tỉnh (cấp 2).
Trên thực tế, phân chia và tên gọi mang tính chất tương đối, tùy thuộc từng quốc gia. Chia đơn vị hành chính lãnh thổ thành ba, bốn hay năm cấp mang tính truyền thống và pháp lý của từng quốc gia và từng thời kỳ.
Cấp huyện là một phần lãnh thổ nằm trong tỉnh. Chính quyền địa phương cấp huyện được thành lập theo nhiều mô hình khác nhau. Phổ biến nhất là chính quyền địa phương bao gồm hội đồng địa phương cấp huyện do cử tri của cấp huyện bầu trực tiếp và một người đứng đầu chính quyền cấp huyện với quyền hạn nhất định.
Trung Quốc, chia đất nước thành 33 tỉnh, khu tự trị và đặc khu kinh tế. Tất cả gọi chung là tỉnh. Bên dưới tỉnh chia thành cấp thứ 2 (theo thống kê chung của quốc tế). Có bốn tên gọi khác nhau cho cấp bên dưới tỉnh. Cụm từ prefecture được tài liệu sử dụng để chỉ cấp dưới tỉnh ở Trung Quốc (tương đương cấp huyện). Trong từ điển có thể gọi đó là “quận”. Bốn loại prefecture, trong đó có một thành phố chủ yếu. Tháng 8/2015 Trung Quốc có 334 “quận-
prefecture” nhưng có đến 291 là thành phố. Và tiếp tục chia thêm 2 cấp. Và Trung Quốc là quốc gia có chính quyền địa phương bốn cấp.
Nhiều nước cũng có cách tiếp cận tương tự về đơn vị hành chính cấp 2- cấp huyện.
Nhật Bản cũng phân chia thành các đơn vị cấp thấp hơn bên dưới tỉnh. Nhật Bản không sử dụng từ tỉnh thông thường mà thay vào đó là từ prefecture. Cả nước có 47 prefectures (tỉnh) có từ thời Minh Trị. Và đơn vị bên dưới cấp tỉnh này cũng có tên gọi khác nhau. Và cũng có thể tương đương cấp huyện.
Hàn Quốc cũng chia đất nước thành các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Và bên dưới tỉnh có các đơn vị hành chính cấp 2 với tên gọi là thành phố hay hạt (county- gun (kun)). Tương đương cấp huyện ở Việt Nam
Lào có 18 tỉnh. Bên dưới tỉnh là huyện (tiếng Lào là muang).
Trong văn bản pháp luật của Việt Nam cũng sử dụng cụm từ “cấp huyện” bên dưới cấp tỉnh.
Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015, chia hai nhóm cấp huyện: - Cấp huyện với nghĩa là vùng nông thôn- gọi là huyện;
- Cấp huyện với nghĩa là vùng đô thị bao gồm: thị xã, quận và thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương.
Trong bối cảnh của hệ thống tổ chức bốn cấp ở Việt Nam, cấp huyện là cấp bảo đảm nối liền toàn bộ các hoạt động xây dựng Đảng, xây dựng nội bộ Đảng, hoạt động lãnh đạo, kiểm tra trong hệ thống tổ chức đảng; là cấp bảo đảm nối liền các hoạt động quản lý, thanh tra, kiểm soát của Nhà nước trên các lĩnh vực từ tỉnh đến xã. Điều đó làm cho toàn bộ hoạt động hệ thống tổ chức của Đảng và Nhà nước trở thành một hệ thống đồng bộ quan hệ chặt chẽ, liên tục, thống nhất, thực hiện thông suốt. Cấp huyện là cấp bảo đảm cho đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước từ trung ương đến cấp
huyện được liên tục và cụ thể hoá phù hợp với đặc điểm cấp xã để đảng bộ, chi bộ, chính quyền cấp xã lãnh đạo, quản lý thực hiện toàn diện các nhiệm vụ của mình, bằng các phong trào cách mạng của nhân dân.
Trong quan hệ với cấp xã, thông qua sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện, sâu sát của cấp huyện, cấp xã mới tổ chức thực hiện tốt đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; mới cụ thể hoá chủ trương, chính sách ấy sát hợp với cấp xã, thể hiện thông qua hoạt động của các tổ chức đảng, chính quyền, đoàn thể CT - XH… về các mặt KT - XH, văn hoá, AN - QP…
Trong quan hệ với cấp tỉnh, thông qua cấp huyện, cấp tỉnh nắm được toàn bộ thông tin của các huyện và cơ sở trên tất cả các lĩnh vực để báo cáo kịp thời, cụ thể cho trung ương. Từ đó, trung ương có cơ sở ra quyết định, chủ trương đúng đắn, phù hợp với thực tiễn. Tuy quan hệ chặt chẽ với cấp tỉnh, nhưng trong xây dựng cấp huyện, không nhất thiết cấp tỉnh có sở, ban, ngành nào là cấp huyện phải có phòng, ban, ngành tương ứng, mà vấn đề quan trọng là phải xác lập bộ máy, cơ cấu tổ chức đủ sức lãnh đạo, quản lý, vận động nhân dân thực hiện thắng lợi mọi nhiệm vụ chính trị ở cấp huyện.
Qua thực tiễn xây dựng cấp huyện, Đảng và Nhà nước ta từng bước nhận thức rõ hơn vị trí, vai trò của cấp huyện và đi đến khẳng định cấp huyện là cấp trung gian giữa cấp tỉnh và cấp cơ sở, là địa bàn phát triển kinh tế nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, kết hợp chặt chẽ với công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, lưu thông, dịch vụ của các tổ chức kinh tế thuộc các thành phần kinh tế khác nhau đặt trên địa bàn do cấp huyện quản lý và trung ương quản lý để thúc đẩy KT - XH, AN - QP trên địa bàn huyện phát triển, đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh CNH - HĐH nông nghiệp và nông thôn.
Với những vấn đề trên thì cấp huyện ở tỉnh có vị trí “cầu nối” quan trọng. Điều đó thể hiện cụ thể trên các vấn đề chính sau:
của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và các nghị quyết phát triển KT - XH của tỉnh. Đồng thời là nơi cùng với cơ sở kiểm nghiệm tính đúng sai, thành công hay thất bại của các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước.
Thứ hai, cấp huyện ở tỉnh có vai trò quan trọng trong cụ thể hoá chủ trương, kế hoạch của tỉnh phù hợp với đặc điểm, điều kiện cụ thể của huyện và lãnh đạo, tổ chức thực hiện thắng lợi chủ trương, kế hoạch đó trên địa bàn.
Thứ ba, cấp huyện có vai trò quan trọng trong lãnh đạo, quản lý cấp xã trực tiếp, toàn diện, sâu sát trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Thứ tư, cấp huyện ở tỉnh có vai trò quan trọng trong bảo đảm AN - QP, TTATXH và xây dựng khu vực phòng thủ trên địa bàn.
Theo Tổng cục thống kê tính đến 31/12/2016, cả nước có 713 đơn vị hành chính cấp huyện, trong đó có 49 quận; 67 thành phố thuộc tỉnh (Quảng Trị có 1); 51 thị xã (Quảng Trị có 1) và 546 huyện (Trang web của Tổng cục thống kê, số liệu đến tháng 4/2017 không thay đổi).
1.3.1.2. Địa vị pháp lý của Chủ tịch UBND cấp huyện
Chủ tịch UBND cấp huyện được sử dụng mang ý nghĩa của Việt Nam. Khi tiếp cận mang tính lý luận chung, nội hàm của cụm từ này được nhiều nước áp dụng tuy có thể bằng những tên gọi khác nhau. Và tên chung thường sử dụng là người đứng đầu bộ máy chấp hành của chính quyền địa phương cấp 2 (trong cách phân loại thông thường).
Chính quyền địa phương các nước trong tiến trình dân chủ, là chính quyền của dân, do dân và vì dân. Và do đó, trừ một vài quốc gia, tất cả đều theo mô hình chính quyền địa phương do người dân địa bàn lãnh thổ đó thành lập, bầu ra theo cách thức chung do pháp luật quy định. Tên gọi chung của cơ quan do cử tri bầu ra là hội đồng. Gắn với cấp nào, có hội đồng cấp tương ứng.
Mỗi một cấp chính quyền có thể có bộ phận thực hiện chức năng hành chính theo nhiều dạng khác nhau, trong đó dạng phổ biến là một người đứng đầu được bầu để điều hành chung thực thi các quyết định của Hội đồng. Tên
gọi của người này có thể khác nhau từ quốc gia đến quốc gia. Đối với các thành phố thuộc tỉnh thường gọi tên “mayor”- thị trưởng; hoặc các vùng nông thôn gọi chung là chủ tịch.
Trên thế giới có nhiều cách để chọn ra người đứng đầu cơ quan chấp hành này.
Thứ nhất: người đứng đầu cơ quan chấp hành do cử tri địa phương trực bầu ra đồng thời với việc bầu các đại biểu của hội đồng. Có thể bầu cùng một lần với bầu hội đồng hoặc tách thành hai lần riêng biệt. Việc bầu người đứng đầu theo mô hình này sẽ tạo cho người đứng đầu có nhiều quyền hành pháp và quyền đối với hội đồng.
Người đứng đầu cơ quan hành chính trong trường hợp này sẽ được cử tri bầu trực tiếp từ giữa tất cả ứng cử viên cho chức danh này. Tùy theo thể chế chính trị của quốc gia, ứng cử viên sẽ được lựa chọn theo nhiều cách khác nhau. Có thể là ứng viên đại diện cho một đảng chính trị; có thể ứng viên là người không đại diện cho bất cứ đảng nào (ứng viên độc lập).
Bầu cử theo nguyên tắc phổ thông, bỏ phiếu kín. Tùy thuộc vào thể chế, có thể quy định một vòng hay hai vòng. Nếu vòng 1 không có ứng viên nào quá bán (trên 50% phiếu bầu), lấy hai người có số phiếu cao nhất để tham gia bầu lần 2 để chọn lấy 1 người.
Thị trưởng sẽ bổ nhiệm một hay nhiều phó thị trưởng theo thủ tục quy định.
Dạng thứ 2: Cử tri bầu ra hội đồng và hội đồng sẽ thực hiện bầu chọn thị trưởng hay người đứng đầu. Có nhiều cơ chế để bầu người đứng đầu hội đồng. Tuy nhiên, trong trường hợp có nhiều đảng chính trị trong hội đồng thì hoặc người đứng đầu đảng chiếm đa số trong hội đồng sẽ được chọn để bầu ra người đứng đầu; hoặc người của liên minh nhiều đảng để trở thành liên minh cầm quyền sẽ được chọn để bầu.
Hội đồng sẽ đồng thời bầu cấp phó của người đứng đầu cũng như thành viên của cơ quan chấp hành theo sự giới thiệu của thị trưởng. Các thành viên này tạo thành ủy ban chấp hành của thị trường (mayoral committee). Điều này giống cơ chế ủy ban (nhân dân) của Việt Nam.
Chính quyền địa phương cấp huyện của Philippin bao gồm hội đồng do cử tri địa phương bầu. Số lượng đại biểu theo từng địa phương quy định dựa trên cơ sở của Luật. Hội đồng bầu một thị trưởng hay người đứng đầu. Người đứng đầu chịu trách nhiệm toàn bộ hoạt động quản lý cộng đồng.
Việt Nam có cách thức riêng để lựa chọn chủ tịch UBND các cấp. Theo Luật Tổ chức Chính quyền địa phương Việt Nam năm 2015, cấp huyện được phân thành ba loại. Và Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc Hội đã quy định cụ thể tiêu chuẩn để phân loại cấp huyện thành 3 loại.
Pháp luật Việt Nam chưa quy định chi tiết cụ thể về cách thức cũng như tiêu chuẩn của chức danh chủ tịch UBND các cấp nói chung cũng như cấp huyện nói riêng. Theo quy định: Căn cứ quy định tại Nghị định này và quy định của cơ quan có thẩm quyền về phân cấp quản lý cán bộ, UBND cấp tỉnh hướng dẫn trình tự, thủ tục báo cáo cấp có thẩm quyền trước khi bầu chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã.
Nguyên tắc cơ bản của việc bầu chức danh chủ tịch UBND của Việt Nam đặt dưới sự lãnh đạo toàn diện của Đảng Cộng sản Việt Nam và tuân thủ quy định “Đảng cử, Hội đồng nhân dân bầu”. Không có các ứng viên bổ sung, độc lập.
Theo pháp luật của Việt Nam, chủ tịch UBND cấp huyện là người đứng đầu UBND cấp huyện và giới thiệu các phó chủ tịch để hội đồng nhân dân cấp huyện bầu.
Chủ tịch UBND cấp huyện nói riêng là bộ phận lớn và rất quan trọng trong đội ngũ cán bộ của bộ máy chính quyền ở nước ta. Họ vừa là người đại
diện của nhân dân trong quản lý hành chính ở địa phương, vừa là người trực tiếp tổ chức thực hiện quyền hành pháp và quản lý hành chính nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ quản lý và phát triển kinh tế, văn hóa – xã hội, giáo dục, y tế, an ninh, quốc phòng ở địa phương.
Chủ tịch UBND cấp huyện lãnh đạo, điều hành hoạt động của UBND cấp huyện; do vậy, Chủ tịch UBND cấp huyện đóng vai trò rất quan trọng trong việc phát triển kinh tế xã hội ở địa phương. Họ phải là những người gần dân, hiểu dân, sát dân, lắng nghe ý kiến của dân và rất cần có năng lực, kỹ năng cần thiết để tổ chức, điều hành công việc.
Cả nước có 713 huyện, điều đó cũng có nghĩa có 713 chủ tịch. Và do tính thống nhất của hệ thống văn bản pháp luật về cán bộ, nên khảo sát chất lượng cán bộ của tỉnh Quảng Trị dựa trên văn bản pháp luật chung đó, có thể làm tài liệu tham khảo chung cho cả nước.