2.4. Kinh nghiệm quản lý tài chính đơn vị sự nghiệp công lập đào tạo, bồi dưỡng
2.4.1. Kinh nghiệm trên thế giới
Kinh nghiệm của Trung Quốc:
+ Về thể chế: Các đơn vị SNCL được chia thành 03 loại, gồm: (i) Các đơn vị sự nghiệp phục vụ chức năng cung cấp dịch vụ công, chủ yếu để thực thi các quyền hạn, chức năng hành chính và do Nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động; (ii)
Các đơn vị sự nghiệp có tính chất hoạt động kinh doanh, thực hiện cung cấp các sản phẩm, dịch vụ theo cơ chế thị trường, không thực hiện chức năng phục vụ công ích. Theo đó, đối với loại hình này sẽ từng bước chuyển thành doanh nghiệp; (iii) Các
đơn vị sự nghiệp công ích, tiếp tục được phân thành 02 nhóm để xác định mức độ chi phối của Nhà nước trong việc bảo đảm (toàn bộ hay một phần) kinh phí hoạt động. Trung Quốc không đặt nặng vấn đề tự chủ đối với các đơn vị SNCL, cũng như vấn đề xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công ích mà xác định do Nhà nước bảo đảm là chủ yếu, thực hiện chế độ chủ quản đối với đơn vị SNCL. Tuy nhiên, cơ quan chủ quản không can thiệp trực tiếp vào các hoạt động cụ thể của đơn vị, mà chỉ thực hiện chức năng chủ quản trong bổ nhiệm nhân sự lãnh đạo, giao, phê duyệt nhiệm vụ và giám sát kết quả thực hiện [89].
+ Về cơ chế tài chính: (1) Lập dự toán thu: Dự toán thu của đơn vị SNCL tại Trung Quốc bao gồm: Thu từ NSNN cấp, thu từ nguồn sự nghiệp, thu từ hoạt động kinh doanh, thu nhập khác. Trung Quốc đã từng bước xây dựng chế độ thu từ các khoản thu nhập phi thuế (các khoản thu không phải là thuế, phí) theo hình thức “đơn vị kê khai, ngân hàng thu hộ, ngân sách quản lý thống nhất”. Theo đó, các đơn vị mở tài khoản tài chính ngoài ngân sách, tất cả các khoản thu - chi của đơn vị sự nghiệp phải được phản ánh trong tài khoản tài chính. Việc lập dự toán phải đảm bảo hợp pháp, đúng quy định, nội dung rõ ràng, con số chính xác, chân thực. (2)Quản lý chi hoạt động thường xuyên: Được áp dụng phương pháp gia tăng để tính toán. Kinh phí hoạt động thường xuyên năm trước là cơ sở để xác định cho dự toán năm sau; đồng thời, xem xét tình hình thu và các nhân tố ảnh hưởng đến nhiệm vụ chi, xác định tỷ lệ và quy mô tăng trưởng các khoản chi thường xuyên. Trung Quốc tăng cường hoàn thiện hệ thống chế độ và quy định các mức chi thường xuyên, thực hiện quản lý theo định mức và biên chế. (3) Quản lý chi ngân sách dự án: Tại Trung Quốc, ngân sách dự án bao gồm các khoản chi XDCB, dự án phát triển đặc thù, chi sự nghiệp, sửa chữa lớn, mua sắm lớn…quản lý gắn với chi tiêu trung hạn. (4)Quản lý sử dụng ngân sách: Trung Quốc đang quản lý theo hiệu quả đầu ra. Đồng thời, Trung Quốc đã tăng cường ý thức, trách nhiệm của các ban, ngành, đơn vị, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách; thúc đẩy việc xây dựng Chính phủ hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm. (5) Thẩm định dự toán NSNN: Khi thẩm định dự toán NSNN, các cơ quan có thẩm quyền phải tập trung thẩm tra tính hợp pháp, chân thực và hợp lý của dự toán. Trọng tâm của việc thẩm tra là xem xét tính phù hợp của dự
toán so với quy định của pháp luật, tính hoàn chỉnh, hợp lý của dự toán, xem xét quy mô của dự toán và việc cân đối dự toán ngân sách. Căn cứ vào báo cáo của đơn vị SNCL, cơ quan quản lý trực tiếp chỉ có trách nhiệm tổng hợp dự toán, quyền quyết định thuộc cơ quan tài chính cùng cấp (ở địa phương là Sở Tài chính và ở Trung ương là Bộ Tài chính). (6) Về thực hiện công khai tài chính: Các vấn đề của đơn vị SNCL như: Lập dự toán, quyết toán kinh phí hoạt động; kết quả công tác hàng năm; kế hoạch tuyển dụng, bổ nhiệm nhân sự lãnh đạo… đều phải kê khai theo quy định để phục vụ công tác giám sát. (7) Về cơ chế tự chủ đối với đơn vị SNCL đào tạo: Quá trình đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và mức độ tự chủ của các đơn vị SNCL của Trung Quốc được tiến hành bài bản, thận trọng, bảo đảm tính khả thi, trong đó, đối với giáo dục ĐH đã được tăng cường tự chủ, NSNN hỗ trợ thông qua chất lượng, số lượng sinh viên. Hiện nay, Trung Quốc đang nghiên cứu Luật tự chủ để đẩy mạnh, trao thẩm quyền cho các cơ sở giáo dục ĐH. Trung Quốc cũng đã thực hiện cơ chế khoán kinh phí ngân sách cấp hàng năm cho các đơn vị sự nghiệp. Căn cứ vào tính chất, nhiệm vụ và tình hình tài chính của các đơn vị sự nghiệp để chia làm 4 (bốn) loại: (i) Khoán ngân sách toàn mức (xác định tổng kinh phí sự nghiệp cấp cho đơn vị sự nghiệp; chi trội không cấp bù, kết dư được giữ lại dùng);
(ii) Khoán từng mục; (iii) Khoán định mức; (iv) Khoán bù chênh lệch: Xác định số thu, số chi, xác định mức được trợ cấp, không cấp bù, thu vượt (hoặc kết dư) được giữ lại để sử dụng [89].
Kinh nghiệm của Hàn Quốc:
- Về cải cách tài chính công: Từ năm 1998, Chính phủ Hàn Quốc đã đẩy mạnh tiến trình cải cách đơn vị SNCL, thiết lập các thể chế mang tính thị trường nhiều hơn và các chiến lược quản lý, nhằm nâng cao hiệu quả và tính minh bạch. Triển khai thực thi cơ chế quản lý chi tiêu ngân sách theo kết quả. Mục đích nhằm vào quản lý kết quả đầu ra của chi tiêu ngân sách. Chính sách nổi bật nhất của Hàn Quốc là xây dựng bộ máy và cơ chế đánh giá hiệu quả chi tiêu ngân sách, tập trung đánh giá tình hình và hiệu quả hoạt động của các cơ quan Chính phủ.
- Về giáo dục đào tạo: Hai lý do chọn Hàn Quốc để liên hệ tới quá trình đổi mới giáo dục của Việt Nam. Thứ nhất, Hàn Quốc là nước có những phát triển vượt
bậc về phát triển KHCN và giáo dục ĐH của Hàn Quốc. Thứ hai, Hàn Quốc bắt đầu đổi mới giáo dục ĐH có nhiều nét tương đồng với Việt Nam hiện nay. Sự khác biệt lớn nữa giữa hai hệ thống giáo dục đó là trong số 419 trường ĐH, CĐ của Hàn Quốc tính đến năm 2005, thì chỉ có 20% sinh viên ĐH và 4% CĐ học tại các trường công lập, trong khi hiện nay, Việt Nam chỉ có 14,4 % sinh viên ĐH và CĐ học tại các trường ngoài công lập. Hàn Quốc rất chú trọng tới đào tạo dựa trên những tiêu chuẩn của các nước phát triển; trong đó đối với giáo dục đại học, quyền tự chủ, cạnh tranh được xem như một phương tiện để nâng cao chất lượng. Ngoài ra, các biện pháp khuyến khích mới như: Hệ thống xây dựng uy tín trong giáo dục ĐH, hỗ trợ tài chính dựa theo kết quả hoạt động và cạnh tranh cũng đã được áp dụng. [40].
- Về cơ chế tài chính: Năm 1995, Hàn Quốc đã chính thức cải cách hoàn toàn cơ chế quản lý xin cho và tập quyền để dứt khoát trao quyền tự chủ cho các trường cụ thể như sau: Một là, Đa dạng hóa và chuyên sâu hóa hệ thống giáo dục ĐH. Hai là, Đa dạng hóa các tiêu chí cho phép thành lập các trường ĐH tư thục. Ba là, Trao quyền tự chủ cho các trường quyết định chỉ tiêu tuyển sinh và quản lý trường. Bốn là, Tạo hệ thống hỗ trợ đặc biệt cho nghiên cứu khoa học. Năm là, Gắn kết chặt chẽ giữa đánh giá chất lượng của trường ĐH với hỗ trợ tài chính từ Chính phủ. Có hai cơ chế nổi bật trong cải cách giáo dục ĐH của Hàn Quốc nhằm đảm bảo trách nhiệm xã hội của các trường khi được giao toàn quyền tự chủ: (1) Gắn đánh giá chất lượng giáo dục (bằng một cơ quan kiểm định độc lập) với hỗ trợ tài chính từ chính phủ. (2) Quy định rõ việc thành lập hội đồng trường và điều lệ trường nhằm giám sát hoạt động của các trường [40].
Kinh nghiệm của Singapore:
Mặc dù chỉ là một quốc đảo nhỏ bé nằm ở Đông Nam châu Á nhưng hai trường đại học ở Singapore có được những phát triển vượt bậc như vậy là do từ đầu năm 2006, chính phủ Singapore chấp thuận cho Đại học Quốc gia Singapore, Đại học Công nghệ Nanyang Singapore trở thành đại học tự chủ với cơ chế doanh nghiệp phi lợi nhuận. Trong báo cáo "Tự chủ đại học: Hướng tới bước nhảy vọt mạnh mẽ" công bố tháng 5 năm 2005, Chính phủ Singapore đã có một loạt những sáng kiến mới về cơ chế quản lý nội bộ trong trường ĐH, nội dung bao gồm: sửa
chữa pháp lệnh, xây dựng Hội đồng trường, chính phủ thông qua Khung thỏa thuận trách nhiệm đảm bảo trách nhiệm đối với các trường ĐH. Ba trường ĐH (ĐH Quốc gia Singapore, ĐH Công nghệ Nanyang, ĐH Quản lý Singapore) thông qua việc xây dựng cương lĩnh tổ chức và quy định hoạt động của mình, đăng ký tự chủ với hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn phi lợi nhuận, hoạt động theo khung pháp lý đối với công ty. Như vậy có thể thấy rằng sự thành công chính là nhờ vào cơ chế quản lý sau tự chủ. Sau khi tự chủ, Hội đồng trường trở thành bộ máy lãnh đạo cao nhất trong nhà trường, quyết định mọi chiến lược phát triển của nhà trường, trường có quyền quyết định sử dụng kinh phí, tuyển sinh, tự đưa ra tiêu chuẩn học phí, toàn quyền quyết định vấn đề nhân sự và lương thưởng trong nhà trường. Mặt khác để đảm bảo hiệu quả trong việc thu chi ngân sách, mục tiêu đào tạo phù hợp với chính sách của nhà nước, có chất lượng đào tạo tốt, chính phủ Singapore chủ yếu dựa trên ba thỏa thuận sau nhằm đảm bảo định hướng đào tạo và chất lượng đào tạo của các trường: Một là, Làm rõ phạm vi tự chủ của trường ĐH và đưa ra qui định xử phạt nếu các trường vi phạm. Hai là, Thỏa thuận về chính sách, chủ yếu nhằm để đảm bảo các trường sẽ thực hiện mục tiêu đào tạo và quy hoạch phát triển tổng thể mà chính phủ đã đề ra. Ba là, Thỏa thuận về hiệu quả do các trường tự vạch ra, Bộ Giáo dục phê duyệt, chủ yếu nhằm xác định các chỉ tiêu phát triển chính trong các mục cụ thể như mục tiêu phát triển tổng thể, chất lượng đào tạo, nghiên cứu khoa học, dịch vụ xã hội và phát triển nhân sự - phòng ban. Cứ 5 năm thỏa thuận này được rà soát lại một lần. Hội đồng trường có nhiệm vụ lãnh đạo trường thực hiện mục tiêu đề án; chịu trách nhiệm chính, có quyền quyết định cuối cùng đối với các việc của nhà trường; quyết định phương châm tài chính; đảm bảo nhà trường sử dụng nguồn lực hợp lý (trường có quyền tự chủ lớn hơn trong vấn đề tài chính) [84].
Kinh nghiệm của Mỹ:
- Về quyền tự chủ: (i) Vai trò QLNN rất mờ nhạt, quyền tổ chức và quản lý giáo dục thuộc về các bang. Các trường ĐH công lập gần như được tự chủ hoàn toàn. Việc điều hành, quản lý nhà trường do hội đồng quản trị (gồm đại diện của chính quyền bang, doanh nhân, nhà hoạt động xã hội, sinh viên, phụ huynh…) và Hiệu trưởng thực hiện theo những quy định rất chi tiết. (ii) Phát triển giáo dục ĐH dựa trên
6 mục đích là tự do học thuật, tự trị, tìm kiếm tài năng, cạnh tranh công bằng, xã hội hóa và kiểm tra chất lượng. Việc thành lập và hoạt động của nhà trường thực hiện theo nguyên tắc: nhà nước cấp phép, tư nhân đánh giá chất lượng. Kết quả kiểm định chất lượng được công bố trên trang web của tổ chức độc lập của Chính phủ.
- Về cơ chế tài chính: Các trường ĐH Hoa Kỳ được thể hiện: Một là, nguồn tài chính hoạt động của trường công một phần do ngân sách bang cấp (30-40%), phần còn lại thu từ học phí, các quỹ nghiên cứu và các khoản khác như kinh doanh, đầu tư tài chính. Học phí trường công thấp hơn trường tư 2-3 lần, sinh viên của bang nộp học phí thấp hơn sinh viên từ bang khác đến. Các trường rất sáng tạo và chú trọng việc quyên góp tiền từ “từ thiện”. Hai là, về phân bổ nguồn lực cho các hoạt động, ở các trường ĐH nghiên cứu có danh tiếng thì chia theo tỷ lệ 30/60/10. Nghĩa là 30% nguồn lực cho giảng dạy; 60% cho nghiên cứu; 10% cho dịch vụ. Các trường ở mức trung bình là 40/40/20, các trường nhỏ là các trường ĐH cộng đồng tỷ lệ là 60/20/20. Ba là, trường công được coi là một tổ chức của chính phủ nên phải áp dụng mọi luật lệ của chính phủ, không được tự do cấp học bổng cho sinh viên nước ngoài. Ngoài các vấn đề cơ bản trên đối với quyền của Hiệu trưởng và trưởng khoa còn được quyền dùng quỹ riêng để tăng lương cho những giảng viên có nhiều thành tích nghiên cứu. Chính phủ quan tâm tới giáo dục bằng cách dành một phần lớn ngân sách trong các quỹ nghiên cứu của Bộ Giáo dục, quỹ khoa học quốc gia, chương trình từ thiện của các công ty lớn để tài trợ cho việc cải tiến, thiết kế lại chương trình, nội dung, phương pháp giảng dạy môn học. [88].
Kinh nghiệm về mức độ tự chủ tài chính giáo dục đại học tại các nước Đông Á như phụ lục số 4.2.