Căn cứ nhiệm vụ quyền hạn của các thiết chế bảo vệ Hiến pháp thì Quốc hội có vai trò quan trọng nhất, đƣợc giao những thẩm quyền cao nhất bởi quan điểm cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất và đƣơng nhiên không cơ quan nào cao hơn Quốc hội cho dù quyền lập pháp cũng chỉ là một trong ba nhánh quyền lực. Quốc hội đƣợc giao những thẩm quyền mà không nhánh quyền lực nào có đƣợc, là: Một số nhiệm vụ quyền hạn của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Thủ tƣớng chính phủ thực hiện để nhằm phục vụ hoạt động bảo vệ Hiến pháp của Quốc hội. Ví dụ, Quốc hội có quyền ra nghị quyết hủy bỏ văn bản của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Thủ tƣớng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, Nghị quyết của Quốc hội (khoản 10 Điều 70 Hiến) hoặc Thủ tƣớng chính phủ đề nghị Quốc hội phê chuẩn miễn nhiệm, cách chức thành viên chính phủ (khoản 7 điều 98 Hiến pháp 2013).
Kết quả hoạt động bảo vệ Hiến pháp của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Thủ tƣớng chính phủ tạo thành cơ sở, bằng chứng, dự liệu để Quốc hội thực hiện bảo vệ hiến pháp. Ví dụ nhƣ Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội Giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nƣớc và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội (khoản 3,4 Điều 74 Hiến pháp 2013). Các cơ quan thuộc nhánh hành pháp và tƣ pháp thi hành Hiến pháp và có hoạt động thƣờng xuyên liên tục khác với việc quôc hội họp hai kỳ một năm nên không thể thực hiện giám sát kịp thời và với tƣ cách là cơ quan thƣờng trực, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội sẽ có đủ điều kiện để giám sát việc thi hành hiến pháp và hoạt động của các cơ quan hành pháp và tƣ pháp thƣờng xuyên,liên tục và từ báo cáo giám sát của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội sẽ cung cấp các số liệu xác thực để Quốc hội xem xét báo cáo hoạt động của các cơ quan đó. Quốc hội tạo hành lang pháp lý để Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Thủ tƣớng chính phủ thực hiện hoạt động bảo hiến. Ví dụ khoản 7 điều 70 Hiến pháp 2013, Quốc hội có quyền ra nghị quyết bãi nhiệm Phó Thủ tƣớng theo đề nghị của Thủ tƣớng Chính phủ theo quy định tại khoản 3 Điều 98 Hiến pháp 2015. Nghị quyết của Quốc hội chính là cơ sở pháp lý cho thiết chế Thủ tƣớng Chính phủ tiến hành thủ tục bãi nhiệm, miễn nhiệm các thành viên Chính phủ.
Theo quy định của Hiến pháp và luật, các thiết chế có sự phân công nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp theo thứ bậc, trong hoạt động này về nguyên tắc các thiết chế có sự phối hợp và hỗ trợ lẫn nhau. Cơ quan ở vị trí cao hơn có nhiệm vụ và quyền hạn lớn hơn, có quyền quyết định những vấn đề có hậu quả pháp lý lớn hơn và có những
chế tài nghiêm khắc hơn đối với những đối tƣợng chịu tác động của hoạt động bảo hiến. Đứng đầu các thiết chế có nhiệm vụ và chức năng giám sát tối cao việc tuân theo hiến pháp là Quốc hội. Các đối tƣợng chịu sự giám sát tối cao nhằm bảo vệ hiến pháp của Quốc hội là những cơ quan có vị trí pháp lý cao đứng đầu các nhánh quyền lực và cá nhân đứng đầu bộ máy nhà nƣớc (Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Tòa án tối cao, Thủ tƣớng….). Thực hiện nhiệm vụ bảo hiến, Quốc hội có quyền áp dụng nhƣng chế tài nghiêm khắc nhất đối với các chức vụ cao nhất nếu vi hiến nhƣ bãi nhiệm, cách chức; bãi bỏ các văn bản trái Hiến pháp do các cơ quan có địa vị pháp lý cao nhất ban hành trừ Quốc hội, đây cũng chính là nhƣợc điểm của việc bảo hiến ở nƣớc ta hiện nay khi Quốc hội cũng có thể có hành vi vi hiến. Các quy định của pháp luật cho thấy thiết chế bảo vệ Hiến pháp mang tính phi tập trung và không có thiết chế bảo Hiến chuyên trách, thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp đƣợc giao cho nhiều cơ quan, cá nhân khác nhau nhƣng nhiệm vụ giao cho họ vẫn chỉ mang tính chung chung, không cụ thể, thiếu sự giải thích rõ ràng và quy trình thực hiện nhiệm vụ với các phƣơng thức và chế tài cụ thể không đƣợc đặt ra. Hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội thực chất là sự phụ thuộc vào hoạt động giám sát của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội trong khi hoạt động của các tổ chức và cá nhân này chỉ mang tính chuẩn bị giúp Quốc hội xem xét nội dung liên quan tại các kỳ họp nay lại đƣợc coi là hoạt động giám sát độc lập. Khi đƣợc coi là một hình thức giám sát độc lập thì mỗi cơ cấu (đặc biệt trong Quốc hội) đƣợc quy định những thẩm quyền nhất định và cũng độc lập theo nghĩa đó. Việc không tập trung các thẩm quyền phán xét về cho kỳ họp quôc hội để từ đó có kết luận đủ sức mạnh uy quyền cao nhất buộc phải chấp hành mà mỗi cơ cấu chỉ đƣa ra các kiến nghị (có cả kiến nghị đối với hoạt động do Quốc hội và Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội thực hiện) mà việc thực hiện các kiến nghị đó hay không lại không có cơ chế bắt buộc cho thấy tính phân tán và không hiệu quả của các kết luận giám sát. Việc hành pháp hay tƣ pháp “nợ” câu trả lời về các vấn đề cần thay đổi luôn diễn ra ở mỗi kỳ họp Quốc hội. Với các thiết chế Hiến pháp, việc giám sát, kiểm tra tính hợp hiến của các văn
bản quy phạm pháp luật, giám sát việc thi hành Hiến pháp, giải thích Hiến pháp… đều không phải là hoạt động chuyên trách. Các thiết chế chỉ tập trung thực hiện các hoạt động lập pháp, hành pháp và tƣ pháp đƣợc phân công mà việc bảo hiến dƣờng nhƣ chỉ là quyền lực đƣợc trao cho họ để nâng cao vị thế oai nghiêm mà thôi. Chính vì sự thờ ơ, không rõ ràng về chức năng nhiệm vụ bảo hiến nhƣ vậy mà việc bảo hiến không đƣợc thực hiện có hiệu quả.[27] [33]
2.2.3. Thực trạng phương thức, sự vận hành cơ chế bảo vệ Hiến pháp
Các thiết chế bảo vệ Hiến pháp ở Việt nam (Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Thủ tƣớng Chính phủ) đều có những phƣơng thức vận hành nhất định để tiến hành các hoạt động bảo vệ Hiến pháp. Những phƣơng thức đó biểu hiện thông qua các hình thức, quy trình thủ tục và các biện pháp mà các thiết chế bảo vệ hiến pháp sử dụng để thực hiện thẩm quyền của mình. Quốc hội và Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội có vai trò chủ đạo trong hoạt động bảo vệ Hiến pháp nên phƣơng thức hoạt động của các thiết chế này đƣợc các nhà làm luật thiết kế đa dạng, quy định tƣơng đối cụ thể và rõ ràng hơn các thiết chế khác, thiết chế này có một “khoảng” tƣơng đối để thể hiện chức năng bảo hiến. Còn các thiết chế khác cũng có một số quy định thẩm quyền, phƣơng thức vận hành cơ chế bảo hiến nhƣng chỉ mang tính hình thức, thiếu cụ thể, không có đầy đủ hoặc không có quy trình thủ tục thực hiện thẩm quyền. Tổng thể các phƣơng thức của cơ chế bảo hiến hiện nay chỉ mang tính khuyến nghị là chủ yếu và hiệu lực pháp lý thấp.
Sự vận hành của cơ chế bảo hiến hiện nay bao gồm hoạt động kiểm tra giám sát tính hợp Hiến của văn bản quy phạm pháp luật. Đây là hoạt động chủ yếu do Quốc hội và Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội thực hiện. Tuy nhiên, công tác này trên thực tế chƣa đƣợc chính Quốc hội và Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội quan tâm đúng mức. Báo cáo công tác nhiệm kỳ 5 năm Quốc hội khóa 13 vào tháng 3 năm 2016 không nói đến vấn đề giám sát văn bản quy phạm pháp luật có vi hiến hay không mà chỉ nêu khái quát một số vấn đề hạn chế về chất lƣợng các dự luật. Nhƣ vậy, chính bản thân Quốc hội và Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội chỉ tập trung vào hoạt động lập pháp mà lãng quên trách nhiệm giám sát các văn bản quy phạm pháp luật
ở góc độ tuân thủ và phù hợp với Hiến pháp. Trong khi đó báo cáo công tác nhiệm kỳ 2003-2008 đã đánh giá rằng: hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội tuy tiến hành thƣờng xuyên nhƣng kết quả chƣa rõ nét. Phải chăng các văn bản quy phạm pháp luật đã đƣợc nâng cao tối đa về tính hợp Hiến hoặc công
tác trong giám sát văn bản quy phạm pháp luật nhiệm kỳ này bị coi nhẹ? Năm 2005 tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa 11 đã có chuyên đề riêng về giám sát ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các hệ thống cơ quan nhà nƣớc. Việc giám sát cho thấy các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội ít xảy ra mà chủ yếu nằm ở các văn bản dƣới luật có quy định chƣa thống nhất với luật, hoặc chồng chéo thì chƣa đƣợc quan tâm thích đáng để rà soát theo dõi, phát hiện xử lý kịp thời. Đến năm 2011 Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội ngày 07/01/2011 ra Nghị quyết số 1015/NQ-UBTVQH12 thành lập các đoàn giám sát để thực hiện giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân giai đoạn 2005-2010. Nhƣ vậy thực tế hiện nay cho thấy, Quốc hội chƣa quan tâm đứng mức đến hoạt động giám sát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật các báo cáo của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội thƣờng chỉ ra đƣợc rất ít cá trƣờng hợp văn bản quy phạm pháp luật vi hiến, sự giám sát đều thực hiện cho một giai đoạn kéo dài nên tính kịp thời khắc phục vi phạm ngay chƣa thực hiện đƣợc, hành vi vi hiến dƣới dạng không hành động chƣa đƣợc phát hiện hoặc có phát hiện nhƣng không có biện pháp xử lý triệt để, kịp thời. Bên cạnh Quốc hội, các thiết chế Chủ Tịch nƣớc và Thủ tƣớng Chính phủ cũng có những thẩm quyền nhất định xem xét tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật nhƣng hai thiết chế này gần nhƣ không thực hiện thẩm quyền của mình. Chủ tịch nƣớc chƣa bao giờ đề nghị Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh theo quy định tại khoản 1 điều 88 Hiến pháp 2013 hay Thủ tƣớng chƣa ký quyết định đình chỉ bãi bỏ văn bản của các bộ trƣởng, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng trái hiến pháp theo quy định của khoản 4 điều 98 Hiến pháp 2013. Hoạt động giám sát thi hành Hiến pháp của các cơ quan, cá nhân mà hiến pháp trao quyền thể hiện một số yếu tố tích cực nhƣng bên cạnh đó còn nhiều hạn
chế. Theo báo cáo công tác nhiệm kỳ Quốc hội khóa 13 hoạt động giám sát đạt đƣợc một số kết quả nhƣ tiếp tục có nhiều cải tiến, đổi mới hoạt động giám sát. Việc “tái” giám sát đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, trƣớc hết là xem xét kết quả thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về chất vấn và trả lời chất vấn. Theo đó, kỳ họp sau phải báo cáo kết quả thực hiện những điều đã hứa, những giải pháp đã đƣa ra trong lần chất vấn trƣớc. Đặc biệt, tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa 11, Quốc hội đã tiến hành “chất vấn toàn khóa” đối với những ngƣời đứng đầu các cơ quan nhà nƣớc trong việc thực hiện các nghị quyết của Quốc hội về giám sát chuyên đề, về chất vấn và trả lời chất vấn từ đầu nhiệm kỳ. Nhƣ vậy, có thể nói Quốc hội đã theo dõi, giám sát “đến cùng” về hình thức việc thực hiện nghị quyết Quốc hội, rút ra những bài học cần thiết để tiếp tục hoàn thiện chức năng quan trọng này. Hoạt động giải trình tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đƣợc quan tâm, tiến hành thƣờng xuyên hơn, đạt kết quả thiết thực, góp phần nâng cao trách nhiệm của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các bộ, ngành trong giám sát và tổ chức thực thi pháp luật; nâng cao tính minh bạch, công khai trong hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc. Tuy nhiên sự “đến cùng” trong báo cáo cũng chƣa thể hiện bằng kết quả trong thực tế, ví dụ: việc tiếp tục không trình dự án luật nhƣ tiến độ nghị quyết Quốc hội yêu cầu. Bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, hoạt động giám sát việc thi hành Hiến pháp của các cơ quan, cá nhân đƣợc Hiến pháp trao quyền còn tồn tại nhiều hạn chế: thời gian dành cho việc thẩm tra, xem xét còn ngắn dẫn đến chất lƣợng công tác thẩm tra bị hạn chế; thiếu nguồn thông tin độc lập, khách quan đầy đủ từ cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán. Sau thảo luận chƣa có hình thức văn bản đƣợc quy định cụ thể để thể hiện thái độ của Quốc hội đối với kết quả hoạt động của cơ quan trình báo cáo; Quốc hội chƣa sử dụng triệt để có hiệu quả các hình thức và biện pháp pháp lý mà hiến pháp trao cho; việc giám sát thi hành Hiến pháp chƣa đồng đều đối với các đối tƣợng chịu sự giám sát. Các thiết chế Chủ tịch nƣớc và Thủ tƣớng chính phủ có những thẩm quyền bảo đảm thi hành hiến pháp nhƣng hai thiết chế này đều chƣa thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ, quyền hạn Hiến pháp đã quy định, việc bảo hiến của hai thiết chế này còn nhiều hạn chế.
Hoạt động giải thích Hiến pháp cũng là một cách để thực hiện bảo Hiến khi các quy định của Hiến pháp có sự trừu tƣợng và trong thực tế sự áp dụng vào cuộc sống còn có những khoảng cách.Tuy nhiên hoạt động giải thích Hiến pháp ở nƣớc ta chƣa đƣợc coi trọng. Chức năng giải thích luật giao cho Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội thực hiện nhƣng cũng không đƣợc vận hành trong thực tế (mới giải thích luật hai lần và chƣa lần nào giải thích Hiến pháp) trong khi thực tiễn cho thấy ngƣời dân nóng lòng đƣợc vẫn dụng các quyền tự do dân chủ theo quy định của Hiến pháp trong khi cơ quan nhà nƣớc lại cố tình hiểu sai các quy định của Hiến pháp dẫn đến các hành vi hạn chế các quyền tự do dân chủ của nhân dân… Không giải thích Hiến pháp xuất phát từ sự nhận thức không đầy đủ về vai trò của Hiến pháp và thiếu cơ sở pháp lý cụ thể, rõ ràng về giải thích Hiến pháp mà còn do việc giao giải thích Hiến pháp cho Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội là không phù hợp. Việc giải thích luật nhiều khi lại do Hộ đồng thẩm phán tòa án tối cao tiến hành dƣới hình thức các Nghị quyết vô hình chung chính là sự vi hiến phổ biến của nhánh quyền lực tƣ pháp. Kết quả hoạt động giải thích Hiến pháp cho thấy sự vận hành của cơ chế bảo vệ Hiến pháp hiện hành còn có nhiều bất cập và hạn chế, chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu đòi hỏi của thực tiễn, chính là đòi hỏi để bảo vệ các quyền tự do