không mang trong đó các yếu tố chi phối tiêu cực của công quyền để thể hiện vai trò bảo hiến. Việc sớm ban hành Luật về hội sẽ là căn cứ pháp lý quan trọng để Hiệp hội hoạt động đúng pháp luật và đảm bảo sự quản lý của nhà nƣớc.
2.4.4. Xây dựng cơ quan bảo hiến chuyên trách ở Việt Nam - Tòa ánHiến pháp Hiến pháp
2.4.4.1. Cơ sở xây dựng cơ quan bảo vệ hiến pháp chuyên trách ở Việt Nam
Cơ quan bảo hiến chuyên trách ở nƣớc ta đƣợc đề xuất xây dựng dựa trên những cơ sở sau đây:
- Tồn tại một bản Hiến pháp quy định tính pháp lý tối cao của cơ quan bảo hiến.
- Từng bƣớc hoàn thiện và xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.
- Cơ chế phân quyền có sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nƣớc.
- Quyền con ngƣời, quyền công dân đƣợc từng bƣớc ghi nhận.
2.4.4.2. Đánh giá sự phù hợp của một số mô hình bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam
Nhƣ đã phân tích, để bảo vệ Hiến pháp có hiệu quả cần có cơ chế phán quyết về những vi phạm hiến pháp. Việc không có cơ chế tài phán tạo lỗ hổng pháp lý dẫn đến các quy định pháp luật về bảo vệ Hiến pháp trở nên hình thức và khó đi vào cuộc sống. Phán quyết các vi phạm Hiến pháp có tác dụng răn đe, giáo dục và phòng ngừa các vi phạm hiến pháp từ việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, chấp hành hiến pháp trong hành động và bất hành động của cơ quan nhà nƣớc và ngƣời có trách nhiệm. Từ đó, các nguyên tắc cơ bản, các quyền tự do dân chủ, quyền con ngƣời, quyền công dân của nhân dân đƣợc bảo đảm và bảo vệ.
Hiện nay, tựu chung lại có một số đề xuất biện pháp bảo vệ hiến pháp bằng cơ quan chuyên trách nhƣ sau:
Thành lập Ủy ban giám sát Hiến pháp của Quốc hội
Quốc hội cần thành lập Ủy ban giám sát Hiến pháp trực thuộc Quốc hội. Chức năng của cơ quan này là giúp việc cho Quốc hội thực hiện bảo hiến đối với các văn bản dƣới luật do Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Thủ tƣớng, Tòa án nhân dân tối cao, Chính quyền địa phƣơng hành. Ủy ban này có nhiệm vụ trình kết quả giám sát để Quốc hội xem xét quyết định.
Ưu điểm của phƣơng án này là hiện nay về lý luận có nhiều điểm tranh cãi về vấn đề thành lập một cơ quan bảo hiến độc lập. Một số quan điểm cho rằng việc thành lập cơ quan độc lập có vai trò phán quyết Hiến pháp về văn bản quy phạm pháp luật và hành vi của tổ chức - cá nhân của tất cả các nhánh nhánh quyền lực sẽ ảnh hƣởng tới vị trí lãnh đạo của Đảng, vị trí tối cao của cơ quan lập pháp - Quốc hội. Theo Hiến pháp Việt nam, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất của nƣớc CHXHCN Việt Nam đại diện cho ý chí và quyền lực của nhân dân, do nhân dân bầu ra nên không thể có một cơ quan nào đƣợc đứng trên Quốc hội. Đồng thời với nguyên tắc Hiến định về sự lãnh đạo mọi mặt của Đảng, sự giám sát của một tổ chức với hoạt động của Đảng có tính phán quyết liệu có sự mâu thuẫn? Vì vậy, một Ủy ban thuộc Quốc hội chỉ có chức năng tham vấn và giám sát giải quyết đƣợc việc không phát sinh bộ máy mới cồng kềnh và sự mâu thuận về lý luận. Thành lập Ủy ban giám sát Hiến pháp cũng nhƣ việc lập các Ủy ban khác của Quốc hội (trƣớc đây chúng ta đã tách Ủy ban Tƣ pháp và Ủy ban Tài chính - Ngân sách từ Ủy ban Pháp luật và Ủy ban kinh tế và Ngân sách của Quốc hội) là chức năng và quyền hạn của Quốc hội. Việc thành lập cơ quan này không cần bƣớc sửa đổi Hiến pháp mà chỉ cần sửa đổi Luật tổ chức Quốc hội, Quốc hội vẫn giữ đƣợc vai trò là cơ quan quyền lực nhà nƣớc thực hiện chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nƣớc, trong đó có giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội. [5]
Mô hình này có nhược điểm là các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành vẫn do chính Quốc hội tự giám sát tính hợp hiến của chúng. Trong trƣờng hợp Quốc hội không bãi bỏ luật, nghị quyết của Quốc hội Hiến pháp thì không có biện
pháp nào để xử lý. Cơ chế Quôc hội tự kiểm tra, giám sát chính mình là cần thiết, nhƣng thực tế với sự tự kiểm tra giám sát nào cũng không thể hoàn toàn khách quan bởi đó là hoạt động kiểm tra giám sát do con ngƣời thực hiện. Bất kỳ quá trình ban hành luật cho dù quy định chặt chẽ đến đâu cũng có thể có sai sót thậm chí là vi hiến. Ví dụ quy trình làm luật ở Mỹ đƣợc coi là rất chặt chẽ và qua nhiều khâu kiểm soát của cả ba nhánh quyền lực nhƣng vẫn có nhiều văn bản luật bị hủy bỏ hoặc đình chỉ hiệu lực thực tế, một dự luật muốn đƣợc thông qua cần đạt đa số biểu quyết tán thành ở cả hai viện Quốc hội và phải đƣợc Tổng thống kiểm tra xem xét lại để quyết định có phủ quyết hay không. Quy trình này đã tạo sự kiểm soát và kiềm chế vì lợi ích của chính nhà nƣớc, công dân và tính toàn vẹn của hiến pháp Mỹ. Có những đạo luật đã bị nhiều lần đƣa ra thảo luận hoặc tranh cãi về tính hợp hiến và tính thực tiễn của nó trƣớc khi một nhánh quyền lực quyết định sự cần thiết phải ban hành nhƣ Đạo luật về y tế - Obama care. Trong lịch sử, các đạo luật đƣợc Quốc hội ban hành đã nhiều lần bị tòa án tối cao Mỹ phán quyết có một phần hoặc toàn bộ đạo luật là vi hiến (trong 19 năm có 122/35.000 đạo luật) và có gần 950 đạo luật của Quốc hội bang ban hành bị phán quyết tƣơng tự.
Nhƣ vậy việc trao cho Ủy ban giám sát các đạo luật và nghị quyết của Quốc hội sẽ không tƣơng xứng về thẩm quyền và không thể tạo sự khách quan vì đây chỉ là một cơ chế tham vấn, một cơ quan giúp việc cho Quốc hội. Thực chất, ƣu điểm của phƣơng án này cũng thể hiện nhƣợc điểm chính yếu của nó. Đó chính là sự thỏa hiệp, nửa vời, không tạo đột phá, một cơ chế dƣợc cho là an toàn dễ đƣợc chấp nhận do ngại sự thay đổi thì đồng thời cũng khó phát huy hiệu hiệu quả nhƣ mong muốn khi yêu cầu thực tiễn đa vô cùng bức bách đòi hỏi sự thay đổi toàn diện. Trao quyền bảo hiến cho Tòa án Nhân dân Tối cao
Thực tiễn bảo hiến ở Mỹ cho thấy đây là nhiệm vụ của toàn bộ hệ thống tòa án nhƣng thực chất do yếu tố thủ tục tố tụng, các vụ án thƣờng đƣợc đẩy lên cấp xét xử cao nhất là tòa án tối cao. Vì vậy, chức năng bảo hiến ở Mỹ chủ yếu do tòa án tối cao tiến hành. Việc vận dụng kinh nghiệm bảo hiến của các nƣớc có lịch sử tƣ pháp lâu đời là cần thiết khi giao quyền bảo hiến cho Tòa án tối cao tại nƣớc ta.
Mô hình này có ưu điểm dễ nhận thấy là tòa án với bộ máy cán bộ và các thẩm phán là những ngƣời có trình độ chuyên môn nghiệp vụ cao, chuyên trong lĩnh vực tƣ pháp. Các vấn đề pháp lý nảy sinh không nơi nào giải quyết tốt hơn cơ quan tòa án và phán quyết của tòa án về hình thức và nội dung đều mang tính pháp lý cao,có giá trị bắt buộc phải thi hành. Tuy nhiên, nhược điểm của mô hình bảo hiến này cũng gần tƣơng tự nhƣ mô hình bảo hiến bằng Ủy ban giám sát thuộc Quốc hội. Tòa án tối cao nếu giám sát và phán xét các tính hợp hiến của các đạo luật hay việc không hành động mà vi hiến của Quốc hội là sự mâu thuẫn với yếu tố Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất bởi Tòa án chỉ là một nhánh quyền lực. Chức năng nhiệm vụ xét xử các vụ án thông thƣờng (hình sự, dân sự, lao động, hành chính) của Tòa án tối cao hiện nay tuy đã đƣợc giảm bớt sang Tòa cấp cao (tòa tối cao chỉ xem xét giám đốc thẩm và tái thẩm các vụ án theo quy định – Điều 20 luật Tổ chức tòa án nhân dân 2014) nhƣng với các nhiệm vụ nhƣ Tổng kết thực tiễn xét xử của các Tòa án, bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử; đào tạo; bồi dƣỡng Thẩm phán, Hội thẩm, các chức danh khác của Tòa án nhân dân; quản lý các Tòa án nhân dân và Tòa án quân sự về tổ chức theo quy định của Luật này và các luật có liên quan, bảo đảm độc lập giữa các Tòa án; trình Quốc hội dự án luật, dự thảo nghị quyết; trình Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết theo quy định của luật đặc biệt trong đó hoạt động tổng hợp các án lệ làm nguồn luật đã chiếm thời gián rất lớn với trí tuệ của một tập thể có quy mô bị thu hẹp nên khó có thể chuyên tâm đảm nhiệm thêm nhiệm vụ giám sát Hiến pháp. Bên cạnh đó thủ tục bổ nhiệm, nhiệm kỳ thẩm phán, luật tố tụng có liên quan của tòa án thƣờng có sự khác biệt và khó áp dụng khi giám sát hiến pháp nên việc giao nhiệm vụ này cho tòa án Tối cao là bất cập và có nhiều hạn chế về hiệu quả bảo hiến.
Trên thế giới, mô hình bảo hiến bằng tòa án chuyên trách, tòa án Hiến pháp, rất phổ biến và chứng minh hiệu quả thực tiễn việc thành lập Tòa án Hiến pháp chuyên thực hiện bảo hiến sẽ đảm bảo tính khách quan, hoạt động chuyên trách theo thủ tục tố tụng Hiến pháp. Chỉ cơ quan có tính chất độc lập này mới có quyền phán quyết về những vi phạm trong hoạt động của lập pháp, lành pháp và tƣ pháp và cả
hoạt động của Đảng cầm quyền theo đúng phƣơng châm của Đảng: Mọi tổ chức hoạt động của Đảng đều trong khuôn khổ pháp luật. Tuy nhiên phƣơng án này đòi
hỏi phải sửa đổi Hiến pháp theo hƣớng quy định rõ chức năng lập hiến thuộc về nhân dân thông qua Quốc hội lập hiến (Quôc hội lập pháp riêng) cụ thể hóa chức năng phúc quyết và trƣng cầu dân ý về các sửa đổi hiến pháp theo hƣớng kế thừa các quy định của Hiến pháp 1946 về vấn đề bảo vệ hiến pháp.
Các biện pháp nêu trên thực tế chỉ mang tính chất tạm thời, thiếu triệt để và chƣa phù hợp với thực tiễn ở Việt nam.Từ đó cần có những giải pháp pháp lý và xã hội phù hợp để thực hiện bảo hiến có hiệu quả.
2.4.4.3. Thành lập Tòa án Hiến pháp
(1) Vị trí, vai trò của Tòa án Hiến pháp
Cơ quan này có vị trí độc lập với quyền hạn thực hiện bảo hiến tất cả các nhánh quyền lực, bao gồm cả cơ quan lập pháp là Quốc hội. Ngƣời đứng đầu Tòa án Hiến pháp sẽ do Quốc hội bầu trong số các Đại biểu Quốc hội, thẩm phán của Tòa án Hiến pháp sẽ do Quốc hội phê chuẩn theo đề nghị của Chủ tịch nƣớc. Đây là phƣơng án khá phổ biến trong nhiều nhà nƣớc pháp quyền tiến bộ trên thế giới mà ở đó tính độc lập của cơ quan bảo vệ Hiến pháp đƣợc đảm bảo bởi tính cân bằng quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Vấn đề thành lập cơ quan bảo hiến độc lập tất yếu sẽ đặt ra vấn đề thay đổi các quan hệ tổ chức quyền lực nhà nƣớc, trong đó vai trò Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cần phải xem xét lại.Xu hƣớng kiểm soát và chi phối lẫn nhau cả tích cực và tiêu cực diễn ra ở tất cả các nhánh quyền lực.Về bản chất các yếu tố hợp thành quyền lực nhà nƣớc ở bất kỳ đâu đều là thống nhất để thực hiện quyền lực nhân dân và chúng có vị thế và nhiệm vụ khác nhau và có tầm quan trong tƣơng đƣơng. Giữa các nhánh quyền lực luôn có xu hƣớng muốn mở rộng quyền lực của mình để áp chế các nhánh khác (có sự kiểm soát giữa hành pháp với tƣ pháp, tƣ pháp với hành pháp..) bởi để vận hành và sử dụng quyền lực thì chỉ có một chủ thể đó là con ngƣời. Vì thế, sự cần bằng quyền lực sẽ tạo cơ hội và điều kiện để đảm bảo cho quyền lực nhà nƣớc, quyền lực nhân nhân, thực sự vận hành, tổ chức có hiệu quả
nhất. Vấn đề thành lập cơ quan bảo hiến độc lập - Tòa án Hiến pháp không đi ngƣợc lại nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc thuộc về nhân dân, nguyên tắc xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa và nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đƣợc Hiến pháp ghi nhận bởi suy cho cùng sự bảo vệ Hiến pháp của Tòa án Hiến pháp chính là để bảo vệ các nguyên tắc Hiến định đó. Tòa án Hiến pháp, không phải là tổ chức đứng trên tất cả mà chỉ là một cơ quan đƣợc lập ra với thẩm quyền theo hiến định và luật định nhằm đảm bảo sự cân bằng quyền lực nhà nƣớc và đảm bảo tính tối cáo của Hiến pháp. Tòa án Hiến pháp ở các nƣớc trên thế giới có những đặc điểm khác nhau về: thẩm quyền xét xử; các chủ thể có quyền khiếu kiện trƣớc tòa án Hiến pháp; cách thực bổ nhiệm thẩm phán; nhiệm kỳ thẩm phán, hiệu lực của các phán quyết về tính vi hiến; thủ tục ban hành phán quyết của Tòa án Hiến pháp, v.v... Một số Tòa án Hiến pháp chỉ xem xét tính hợp hiến của các Đạo luật, của một số hoạt động lập pháp thì một số Tòa án Hiến pháp khác đƣợc trao quyền phán quyết về những lĩnh vực có liên quan, một số thực sự mang tính nhạy cảm về chính trị. Bên cạnh chức năng cơ bản của các Tòa án Hiến pháp là phán quyết về các vấn đề của Hiến pháp, nhiều tòa án ở Trung và Đông Âu và châu Á…. có thẩm quyền
xét xử đối với một số các trƣờng hợp liên quan đến bầu cử, trƣng cầu dân ý, Luận tội Tổng thống và xác định tính tồn tại hợp pháp của các chính đảng. Thẩm quyền của cơ quan tài phán ở các nƣớc không chỉ phụ thuộc vào việc chúng đƣợc tổ chức theo mô hình mỹ hay Châu âu lục địa mà còn phụ thuộc vào các yếu tố nhƣ Nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nƣớc; mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp, hành pháp và tƣ pháp; giữa chính quyền trung ƣơng và chính quyền điạ phƣơng; các đặc điểm về chính trị-xã hội, lịch sử văn hóa, pháp lý; nhận thức lãnh đạo, sự quan tâm với Hiến pháp của nhân dân…. của mỗi nƣớc. Ở Việt Nam, thẩm quyền của Tòa án Hiến pháp khi đƣợc thành lập phụ thuộc rất nhiều vào nhận thức đổi mới của chúng ta hay không, nhất là của Đảng về vị trí, vai trò của các cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở trung ƣơng (Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Tòa án tối cao, Viện kiểm sát tối cao); vị trí, vai trò mối quan hệ của Tòa án Hiến pháp với các thiết chế quyền lực nhà nƣớc nêu trên cũng nhƣ tiêu chuẩn, nhiệm kỳ, cách thức bổ nhiệm thẩm phán
của tòa án Hiến pháp. Nếu đƣợc thành lập, xét về nhu cầu thực tiễn tòa án Hiến pháp ở Việt nam cần đƣợc trao những thẩm quyền nhƣ sau để đảm bảo bảo hiến có hiệu quả.
(2) Thẩm quyền của Tòa án Hiến pháp
- Xem xét tính hợp hiến của các luật, nghị quyết của Quốc hội; Nghị quyết, pháp lệnh của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội; Các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nƣớc, Chính phủ; Tòa án Nhân dân Tối cao; Viện Kiểm sát Nhân dân Tối
cao; Các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh. Việc