7. Kết cấu luận văn
1.2 Tổng quan về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản từ
nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc
1.2.1 Khái niệm, đặc điểm quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
1.2.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Theo Luật Đầu tƣ công số 39/2019/QH14 ngày 13 tháng 06 năm 2019 của Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, công tác QLNN đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc đƣợc hiểu bao gồm các hoạt động gồm: “Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ công trong đó có đầu tƣ XDCB; Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lƣợc, chƣơng trình, kế hoạch, giải pháp, chính sách đầu tƣ XDCB; Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ XDCB; Đánh giá hiệu quả đầu tƣ, kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện quy định của pháp luật về đầu tƣ công; Xử lý vi phạm pháp luật, giải quyết khiếu nại tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tƣ XDCB; Khen thƣởng cơ
quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tƣ XDCB; Hợp tác quốc tế trong công tác đầu tƣ XDCB”. [17]
Theo Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18 tháng 6 năm 2015 về Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng đã quy định cụ thể hình thức tổ chức quản lý thực hiện dự án theo từng loại nguồn vốn và theo nhóm dự án. Quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc là hoạt động của chủ thể quản lý thông qua việc sử dụng các phƣơng pháp và công cụ quản lý tác động vào đối tƣợng quản lý, là quá trình phân phối và sử dụng vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc để điều khiển các hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản có hiệu quả nhằm thực hiện các mục tiêu của Nhà nƣớc. [6]
1.2.1.2 Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
- Thứ nhất, quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc phải tuân thủ các luật và các văn bản quy định về đầu tƣ xây dựng cơ bản, phải tuân thủ nghiêm ngặt quy trình hoạt động của đầu tƣ xây dựng cơ bản. Hiện nay, công tác quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc đƣợc thực hiện và chịu sự điều chỉnh chính của: Luật Xây dựng; Luật Đầu tƣ; Luật Đầu tƣ công; Luật Ngân sách nhà nƣớc,…
- Thứ hai, chủ thể tham gia quản lý rất đa dạng, bao gồm các cơ quan, tổ chức của nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Các chủ thể tham gia công tác quản lý đầu tƣ XDCB bao gồm: Chính phủ; Các cơ quan chuyên môn thuộc Bộ Xây dựng; Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành; Sở Xây dựng, Sở quản lý công trình xây dựng chuyên ngành; Ủy Ban Nhân dân (UBND) cấp tỉnh; Phòng chức năng quản lý xây dựng cấp huyện và cấp xã.
- Thứ ba, mục tiêu quản lý là đảm bảo sử dụng vốn đúng mục đích, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, đúng chế độ quy định. Quản lý dự án đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn NSNN phải đƣợc quản lý chặt chẽ, toàn diện, theo đúng trình tự để đảm bảo mục tiêu đầu tƣ, chất lƣợng, tiến độ thực hiện, tiết
kiệm chi phí và đạt đƣợc hiệu quả dự án. Ngoài ra trong công tác quản lý cần phải đánh giá tác động của dự án đến cảnh quang, môi trƣờng, an toàn cộng đồng, quốc phòng và an ninh quốc gia.
1.2.2 Nguyên tắc, chủ thể và căn cứ trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
1.2.2.1 Nguyên tắc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
- Quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản phải trên cơ sở thực hiện nghiêm chỉnh trình tự dự án đầu tƣ và xây dựng, nguyên tắc này đảm bảo tính kế hoạch và hiệu quả của vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản. Trình tự đầu tƣ và xây dựng là trật tự các giai đoạn, các bƣớc công việc trong từng giai đoạn của quá trình đầu tƣ XDCB. Các dự án đầu tƣ không phân biệt quy mô và mức vốn đầu tƣ đều phải thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tƣ và xây dựng gồm 4 giai đoạn chính: quy hoạch đầu tƣ, chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ, kết thúc xây dựng đƣa dự án vào khai thác sử dụng.
- Phải đảm bảo đúng mục đích, đúng kế hoạch. Nguồn vốn NSNN đầu tƣ cho các công trình dự án đƣợc xác định kế hoạch NSNN hàng năm dựa vào kế hoạch XDCB của từng bộ, ngành, địa phƣơng, đơn vị và khả năng nguồn vốn của NSNN. Tức là chỉ đƣợc cấp vốn cho việc thực hiện đầu tƣ xây dựng cơ bản các dự án và việc giải ngân đó phải đảm bảo đúng kế hoạch đã đƣợc cơ quan có thẩm quyền xét duyệt. Vì vậy, công tác quản lý cấp phát vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN đúng mục đích, đúng kế hoạch nhằm tuân thủ đúng nguyên tắc quản lý NSNN và đảm bảo tính kế hoạch, cân đối của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, của từng ngành, từng lĩnh vực và từng địa phƣơng.
- Vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản phải đƣợc thực hiện theo đúng mức độ thực tế hoàn thành kế hoạch trong phạm vi giá trị dự toán đƣợc phê duyệt. Điều này nhằm đảm bảo việc giải ngân đúng mục đích, đúng giá trị của công trình. Quản lý và cấp vốn theo mức độ khối lƣợng thực tế hoàn thành kế
hoạch nhằm đảm bảo vốn cho quá trình đầu tƣ XDCB đƣợc tiến hành liên tục, đúng kế hoạch tiến độ, kiểm tra chặt chẽ đƣợc chất lƣợng từng khối lƣợng XDCB và chất lƣợng của công trình hoàn thành, đảm bảo vốn đầu tƣ đƣợc sử dụng đúng mục đích, tránh ứ đọng, gây thất thoát và lãng phí vốn đầu tƣ. Dự toán công trình xây dựng phản ánh những chi phí cần thiết và là giới hạn mức vốn tối đa đƣợc phép đầu tƣ xây dựng công trình đƣợc xác định trên cơ sở các tiêu chuẩn định mức kinh tế kỹ thuật, đơn giá XDCB và các chế độ chính sách của nhà nƣớc quy định.
- Việc giải ngân vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản phải thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát bằng đồng tiền đối với các hoạt động sử dụng vốn đúng mục đích, có hiệu quả. Kiểm tra bằng đồng tiền bao trùm toàn bộ chu kỳ đầu tƣ bắt đầu từ giai đoạn kế hoạch hóa đầu tƣ và kết thúc bằng việc sử dụng tài sản cố định đã đƣợc tạo ra và đƣợc thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc giải ngân vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản. Thực hiện nguyên tắc này nhằm thúc đẩy việc sử dụng vốn hợp lý, đúng mục đích, hoàn thành kế hoạch và đƣa công trình vào sử dụng.
Các nguyên tắc trong quản lý đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn NSNN là một thể thống nhất, chi phối toàn bộ các công tác quản lý và cấp phát vốn đầu tƣ XDCB, chúng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và là điều kiện tiền đề thực hiện lẫn nhau.
1.2.2.2 Chủ thể và hình thức quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Chủ thể quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Theo Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18 tháng 06 năm 2015 về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng quy định về các chủ thể quản lý đối với hoạt động đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn NSNN bao gồm:
(1) Cơ quan chuyên môn về xây dựng thuộc Bộ Xây dựng, Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành thực hiện quản lý dự án đối với các dự án
nhóm A, dự án từ nhóm B trở xuống do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan trung ƣơng của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thực hiện quyết định đầu tƣ và quản lý.
(2) Sở Xây dựng, Sở quản lý công trình xây dựng chuyên ngành thực hiện quản lý dự án có quy mô từ nhóm B trở xuống đƣợc đầu tƣ xây dựng trên địa bàn hành chính của tỉnh. Theo phân cấp của UBND cấp tỉnh, phòng chức năng quản lý xây dựng thuộc UBND cấp huyện chủ trì thẩm định dự án có yêu cầu lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tƣ xây dựng do UBND cấp huyện, cấp xã quyết định đầu tƣ. [6]
Hình thức quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Theo luật Xây dựng số 50/2014/QH13 và Nghị định 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng có tất cả 04 hình thức quản lý, cụ thể nhƣ sau:
(1)Ban quản lý dự án đầu tƣ xây dựng chuyên ngành, khu vực, áp dụng trong các trƣờng hợp sau: Dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc, dự án theo chuyên ngành sử dụng vốn nhà nƣớc ngoài ngân sách của Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nƣớc. Trong trƣờng hợp nếu ngƣời quyết định đầu tƣ giao cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng vốn để đầu tƣ xây dựng công trình là chủ đầu tƣ dự án thì ngƣời quyết định đầu tƣ giao chủ đầu tƣ có trách nhiệm ký hợp đồng thuê Ban quản lý dự án chuyên ngành hoặc Ban quản lý dự án khu vực để thực hiện quản lý theo quy định.
(2) Ban quản lý dự án đầu tƣ xây dựng một dự án, áp dụng trong các trƣờng hợp sau: Dự án sử dụng vốn nhà nƣớc có quy mô nhóm A có công trình cấp đặc biệt, có áp dụng công nghệ cao đƣợc Bộ trƣởng Bộ Khoa học Công nghệ xác nhận bằng văn bản. Dự án về quốc phòng, an ninh có yêu cầu bí mật nhà nƣớc. Ban quản lý dự án đầu tƣ xây dựng một dự án là một tổ chức sự nghiệp trực thuộc chủ đầu tƣ, có tƣ cách pháp nhân độc lập, đƣợc sử dụng con dấu riêng, đƣợc mở tài khoản tại kho bạc nhà nƣớc và ngân hàng thƣơng mại theo quy định để thực hiện các nhiệm vụ quản lý dự án đƣợc chủ đầu tƣ giao, chịu trách nhiệm trƣớc pháp
luật và chủ đầu tƣ về hoạt động quản lý dự án của mình. Chủ đầu tƣ quy định chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức hoạt động của Ban quản lý dự án đầu tƣ xây dựng một dự án. Ban quản lý dự án phải có đủ điều kiện năng lực quản lý, đƣợc phép thuê tổ chức, cá nhân tƣ vấn có đủ điều kiện năng lực để thực hiện một số công việc thuộc nhiệm vụ quản lý của mình.
(3) Thuê tƣ vấn quản lý dự án, áp dụng trong các trƣờng hợp sau: Trong trƣờng hợp Ban quản lý dự án chuyên ngành, Ban quản lý dự án khu vực không đủ điều kiện năng lực để thực hiện một số công việc quản lý dự án đầu tƣ xây dựng thì đƣợc thuê đơn vị tổ chức, cá nhân tƣ vấn có đủ điều kiện năng lực quản lý để thực hiện. Tổ chức tƣ vấn quản lý dự án có thể đảm nhận một phần hoặc toàn bộ các nội dung quản lý dự án theo hợp đồng ký kết với chủ đầu tƣ. Tổ chức tƣ vấn quản lý dự án đƣợc lựa chọn phải thành lập văn phòng quản lý dự án tại khu vực thực hiện dự án và phải có văn bản thông báo về nhiệm vụ, quyền hạn của ngƣời đại diện và bộ máy trực tiếp quản lý dự án gửi chủ đầu tƣ và các nhà thầu có liên quan. Chủ đầu tƣ có trách nhiệm giám sát việc thực hiện hợp đồng tƣ vấn quản lý dự án, xử lý các vấn đề có liên quan giữa tổ chức tƣ vấn quản lý dự án với các nhà thầu và chính quyền địa phƣơng trong quá trình thực hiện dự án.
(4) Chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý dự án, áp dụng trong các trƣờng hợp sau: Chủ đầu tƣ thực hiện tƣ cách pháp nhân của mình và bộ máy chuyên môn trực thuộc để trực tiếp quản lý đối với dự án cải tạo, sửa chữa, nâng cấp công trình xây dựng quy mô nhỏ có tổng mức đầu tƣ dƣới 5 tỷ đồng, dự án có sự tham gia của cộng đồng và dự án có tổng mức đầu tƣ dƣới 2 tỷ đồng do UBND cấp xã làm chủ đầu tƣ. Cá nhân tham gia quản lý dự án làm việc theo chế độ kiêm nhiệm và phải có chuyên môn nghiệp vụ phù hợp với công việc đảm nhận. Chủ đầu tƣ đƣợc thuê tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện năng lực để giám sát thi công và tham gia nghiệm thu hạng mục, công trình hoàn thành. Chi phí thực hiện dự án phải đƣợc hoạch toán riêng theo quy định của pháp luật. [6], [18]
1.2.2.3 Hệ thống căn cứ quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước
Theo Luật Đầu tƣ công số 39/2019/QH14, Nghị định số 40/2020/NĐ- CP ngày 06/04/2020 về Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đầu tƣ công, thông thƣờng việc quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản đƣợc căn cứ dựa trên hai tiêu chí chính là đơn giá và định mức xây dựng cơ bản. Chúng là căn cứ để xây dựng dự toán, cấp phát thu hồi tạm ứng, thanh quyết toán công trình xây dựng cơ bản hoàn thành, cụ thể:
- Thứ nhất, về đơn giá xây dựng cơ bản là chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật tổng hợp quy định chi phí cần thiết hợp lý trên cơ sở tính đúng, tính đủ các hao phí về vật liệu, nhân công và máy móc thi công để hoàn thành một đơn vị khối lƣợng công tác hoặc một kết cấu xây lắp tạo nên công trình. Có 3 loại đơn giá chính nhƣ sau:
(1) Đơn giá xây dựng cơ bản tổng hợp: Là đơn giá do cơ quan quản lý xây dựng ở Trung ƣơng ban hành cho các loại công tác hoặc kết cấu xây lắp, bộ phận nhà và công trình đƣợc xây dựng trên cơ sở định mức dự toán xây dựng cơ bản tổng hợp và điều kiện sản xuất, cung ứng vật liệu trong từng vùng lớn.
(2) Đơn giá xây dựng cơ bản khu vực thống nhất: Là đơn giá các công tác hoặc kết cấu xây lắp bình quân chung của các công trình xây dựng tại các khu vực nhất định có điều kiện sản xuất và cung ứng vật liệu giống nhau hoặc tƣơng tự nhau mà giá vật liệu đến hiện trƣờng xây lắp chênh lệch nhau không nhiều.
(3) Đơn giá xây dựng cơ bản cho các công trình riêng biệt: Là đơn giá xây dựng cơ bản đƣợc xây dựng riêng cho từng công trình có yêu cầu kỹ thuật, điều kiện biện pháp thi công đặc biệt, cũng nhƣ điều kiện sản xuất và cung ứng vật liệu xây dựng của khu vực đơn giá thống nhất. Công trình đặc biệt của cấp nào thì cấp đó ban hành đơn giá.
- Thứ hai, định mức là hao phí lao động trung bình tiên tiến cần thiết cho một đơn vị khối lƣợng công tác, một bộ phận công trình hay một nhóm
công việc để ngƣời sản xuất hoàn thành khối lƣợng công tác, bộ phận công trình hay nhóm công việc theo thiết kế đƣợc duyệt và trong những điều kiện làm việc nhất định. [7], [17]
Đối với mỗi loại định mức đƣợc trình bày tóm tắt thành phần công việc, điều kiện kỹ thuật, điều kiện thi công đƣợc xác định đơn giá tính phù hợp để thực hiện công tác xây lắp đó. Định mức dự toán cho mỗi loại công việc bao gồm 3 nội dung là: mức hao phí vật liệu, mức hao phí lao động, mức hao phí máy thi công.
1.3 Quy trình quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc
Công tác quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc là chức năng và hoạt động của hệ thống tổ chức nhằm quản