NHỮNG BẤT CẬP TRONG VĂN BẢN NHÀ NƯỚC VÀ VAI TRÒ CỦA

7. KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN

1.3. NHỮNG BẤT CẬP TRONG VĂN BẢN NHÀ NƯỚC VÀ VAI TRÒ CỦA

QUẢN LÝ BỆNH VIỆN TRONG CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH

1.3.1. Những bất cập trong Nghị định 16/2015/NĐ-CP trong các đơn vị y tế

Bên cạnh những thuận lợi đã phân tích ở trên, việc thực hiện cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập theo Nghị định 16/2015/NĐ-CP còn bộc lộ nhiều hạn chế. Trước tiên là vướng mắc do văn bản pháp lý chưa có sự đồng bộ, thiếu văn bản hướng dẫn, đồng thời nhiều vấn đề pháp lý cần tiếp tục xây dựng hoàn thiện. Sau 5 năm thực hiện tự chủ chi thường xuyên, hoạt động của các đơn vị y tế công lập đang gặp nhiều khó khăn. Về cơ cấu tổ chức bộ máy hiện nay chưa phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, điều kiện hoạt động với đội ngũ cán bộ phục vụ mỏng so với số lượng bệnh nhân khám chữa bệnh mỗi ngày. Tổ chức bộ máy của bệnh viện đa khoa hạng I theo quy định của Bộ Y tế nhiều đơn vị còn thiếu các khoa khám chữa bệnh.

Trong khi chế độ, chính sách về khám chữa bệnh (KCB) còn nhiều bất cập và thiếu đồng bộ nên phát sinh nhiều vướng mắc trong quá trình thực hiện. “Bệnh

30

viện tỉnh là tuyến cuối, có chỉ tiêu BHYT đăng ký KCB ban đầu rất ít. Việc chênh lệch giá KCB có BHYT và không có BHYT gây khó khăn lớn cho các đơn vị y tế khi thực hiện tự chủ tài chính. Bệnh viện đề nghị đẩy nhanh thực hiện công bằng về giá giữa đối tượng BHYT và không có BHYT.

Đối với các bệnh viện thường xuyên quá tải cả về lượng bệnh nhân lẫn cường độ làm việc đối với y, bác sỹ, Nhà nước giao tự chủ tài chính nhưng chưa giao tự chủ về số người làm việc cho các đơn vị nên gặp rất nhiều khó khăn. Hiện nay nhân lực được giao cho đơn vị còn thiếu trầm trọng, bất cập với số người làm việc/số giường bệnh được giao; giường bệnh đi trước, nhân lực không đi theo dẫn đến quá tải bệnh nhân và tần suất làm việc của người lao động”.

Thực tế, hầu hết các đơn vị sự nghiệp công lập chỉ thực hiện hoạt động quản lý nhà nước, không có nguồn thu, dẫn đến khó thực hiện tự chủ về con người, tài chính theo quy định.

Ngoài ra, các văn bản quy định của Trung ương còn chưa đồng bộ, chồng chéo, bất cập khiến cơ sở lúng túng trong thực hiện. Tiến độ thực hiện tự chủ các đơn vị sự nghiệp công lập tại các địa phương rất chậm, số lượng các đơn vị tiến hành tự chủ còn rất ít chưa đảm bảo yêu cầu đổi mới toàn diện đơn vị sự nghiệp công lập; đẩy mạnh việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cả về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính của Chính phủ theo Nghị định 16/2015/NĐ-CP.

1.3.2. Vai trò của quản lý bệnh viện trong cơ chế tự chủ tài chính

Công tác quản lý bệnh viện là một phạm trù, đòi hỏi người quản lý phải có cái nhìn tổng quan, bao quát cả về môi trường ngành y tế cũng như các nhân tố tác động trực tiếp đến hệ thống quản lý bệnh viện. Cơ chế nhà nước bao cấp trước đây, hoạt động quản lý bệnh viện chỉ đơn thuần là hoạt động quản lý chỉ đơn thuần là tuân thủ các Văn bản qui phạm pháp luật do nhà nước ban hành, mọi hoạt động của bệnh viện chịu sự giám sát và quản lý của Nhà nước.

Thực hiện cơ chế TCTC, các bệnh viện công lập không còn do Nhà nước bao cấp mà phải thực hiện theo cơ chế TCTC cũng như tự tổ chức công việc sắp xếp lại

31

bộ máy sao cho hiệu quả và phải hoàn thành chỉ tiêu do nhà nước đề ra. Hơn nữa, cơ chế TCTC yêu cầu vai trò quản lý bệnh viện càng trở nên quan trọng hơn bao giờ hết, đòi hỏi công tác quản lý giống với phương thức quản lý một doanh nghiệp. Phải tự lập cho mình các kế hoạch hoạt động đảm bảo nhiệm vụ do cơ quan quản lý giao, thực hiện chiến lược marketing, quảng bá cho bệnh viện, kế hoạch nhân sự, sử dụng nguồn lực có hiệu quả, kế hoạch dự trữ thuốc và mua sắm các thiết bị y tế, v.v... đáp ứng yêu cầu khám, chữa bệnh ngày càng cao hơn. Yêu cầu công tác quản lý bệnh viện phải ngày càng phát triển, trở thành thương hiệu thu hút người dân đến khám và điều trị. Việc đòi hỏi này là điều không hề đơn giản; yêu cầu lãnh đạo bệnh viện phải có sự đổi mới về tư duy, năng động trong điều hành, nắm vững các cơ chế TCTC, chính sách pháp luật, giỏi về chuyên môn nghiệp vụ, vận dụng sáng tạo chủ trương, chính sách của Nhà nước.

1.3.3. Văn bản pháp quy liên quan đến thực hiện Nghị định 16/2015/NĐ-CP

Để thực hiện mục tiêu cải cách nền tài chính công, trong đó có nội dung quản lý tài chính đối với các ĐVSN. Chính phủ đã ban hành Nghị định 16/2015/NĐ-CP. Các nội dung cơ bản của Nghị định là cơ sở pháp lý quan trọng để các ĐVSN đổi mới cơ chế quản lý tài chính chuyển sang thực hiện cơ chế mới - cơ chế tự chủ tài chính.

Nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các ĐVSN thực hiện thống nhất và đầy đủ cơ chế tự chủ tài chính. Bộ tài chính đã ban hành các văn bản hướng dẫn, triển khai cơ chế TCTC theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP cụ thể:

- Hướng dẫn thực hiện cơ chế TCTC đối với tổ chức khoa học và công nghệ được Bộ Tài chính quy định tại Thông tư số 90/2017/TT-BTC ngày 30 tháng 08 năm 2017.

- Hướng dẫn ĐVSN công lập trong lĩnh vực sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác được Bộ Tài chính hướng dẫn tại Thông tư số 145/2017/TT-BTC ngày 29 tháng 12 năm 2017.

- Thực hiện tinh giảm biên chế được Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 01/2015/TTLT-BNV-BTC hướng dẫn một số điều của Nghị định số 108/2014/NĐ-CP ngày 20 tháng 11 năm 2014 của Chính phủ về chính sách tinh giản biên chế.

32

- Các Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước hàng năm; tăng cường chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính - ngân sách nhà nước. Nghị quyết số 01/NQ-CP về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2016.

- Hướng dẫn xây dựng dự toán và điều hành dự toán ngân sách nhà nước năm 2016 của Bộ Tài chính tại các Thông tư số 102/2015/TT-BTC ngày 08 tháng 7 năm 2015 và số 206/2015/TT-BTC ngày 24 tháng 12 năm 2015.

- Quy định về quản lý tài sản công: Nghị định số 04/2016/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 52/2009/NĐ-CP ngày 03 tháng 6 Năm 2017 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; Nghị định 151/2017/NĐ-CP về hướng dẫn một số điều của Luật quản lý, sử dụng tài sản công.

- Quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước: Thông tư số 39/2016/TT-BTC sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 161/2012/TT-BTC ngày 02 tháng 10 năm 2012 của Bộ Tài chính.

- Quyết định số 46/2016/QĐ-TTg về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2017.

- Thông tư số 91/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính hướng dẫn xây dựng dự toán ngân sách nhà nước năm 2017; Thông tư số 326/2016/TT-BTC quy định về tổ chức thực hiện dự toán ngân sách nhà nước năm 2017.

- Thông tư số 13/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định quản lý thu, chi bằng tiền mặt qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.

- Quyết định số 439/QĐ-TTg thành lập Ban Chỉ đạo Nhà nước về đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập.

- Bên cạnh đó, các Bộ, ngành thuộc các lĩnh vực sự nghiệp đều có thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện cơ chế quản lý tài chính đối với các ĐVSN thuộc lĩnh vực quản lý.

33

Hình 1.1: Hệ thống văn bản pháp luật có liên quan Nghị định 16/2015/NĐ-CP

Nguồn: Cổng thông tin điện tử Chính phủ (truy cập 20/02/2021)

Hệ thống các văn bản trên đã tạo nên hành lang pháp lý quan trọng giúp các ĐVSN đổi mới cơ chế quản lý tài chính, thực hiện đầy đủ quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Tuy nhiên trong quá trình thực hiện Nghị định 16/2015/NĐ-CP, cũng như triển khai các văn bản trên đã xuất hiện những khó khăn, vướng mắc, do thiếu tính đồng bộ, chưa cụ thể.

1.4. KINH NGHIỆM THỰC HIỆN CƠ CHẾ TCTC Ở MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG TRONG NƯỚC TRONG NƯỚC

1.4.1. Đánh giá việc thực hiện tự chủ tài chính tại Bệnh viện Bạch Mai

Theo Nghị quyết số 33/NQ-CP ngày 19/5/2019 của Chính phủ, 4 bệnh viện lớn là Bạch Mai, Việt Đức, K (Hà Nội) và Chợ Rẫy (TP.HCM) thực hiện cơ chế tự chủ hoàn toàn. Điều này có nghĩa là các bệnh viện không còn được hỗ trợ từ ngân

34

sách nhà nước, phải tự đảm bảo chi thường xuyên và đầu tư, tuy nhiên phải chịu sự giám sát về chuyên môn, tài chính của cơ quan quản lý, kiểm toán nhà nước.

Tình hình chung: Bệnh viện Bạch Mai được thành lập năm 1991, là BVĐK đặc biệt, ĐVSN y tế có thu trực thuộc Bộ Y tế, được tổ chức hoạt động theo điều lệ của Bộ Y tế quy định tại Quyết định số 384/QĐ-BYT ngày 31 tháng 01 năm 2007.

Tình hình hoạt động: Năm 2015 Được Bộ y tế giao 1900 giường kế hoạch trong đó có 500 giường XHH. Bệnh viện luôn trong tình trạng quá tải trầm trọng với công suất sử dụng giường bệnh thường xuyên ở mức gần 200%. Thực trạng này dẫn đến quá tải trong sử dụng máy móc trang thiết bị.

Tình hình tài sản: Bệnh viện Bạch Mai có 22 khu nhà với tổng diện tích mặt đất 11,41 ha, giá trị tài sản cố định ban đầu 518.291 triệu đồng; giá trị còn lại là 356.825 triệu đồng; Hầu hết các thiết bị được mua sắm từ những năm 1990, do kinh phí NS hạn hẹp nên các trang thiết bị được đầu tư theo hình thức đơn chiếc, hiện nay đã quá lạc hậu và phải sửa chữa nhiều lần.

Việc triển khai thực hiện cơ chế tự chủ tài chính được tính từ 26/12/2006 khi Bộ trưởng Bộ y tế ký Quyết định số 5550/QĐ-BYT về giao quyền TCTC cho Bệnh viện Bạch Mai từ 01/01/2007. Giám đốc Bệnh viện đã ký quyết định số 251/QĐ- BM ngày 22/05/2007 về việc thành lập Ban chỉ đạo thực hiện Nghị định số 43/2006/NĐ-CP, phổ biến Nghị định cho toàn thể cán bộ công nhân viên, phân công các phòng chức năng, đơn vị xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện, đặc biệt nêu cao vai trò thủ trưởng của các đơn vị trong quản lý tài chính, vật tư trang thiết bị theo các quy định của nhà nước và của Bộ y tế. Bệnh viện đã áp dụng chính sách XHH y tế trong đầu tư trang thiết bị phục vụ chẩn đoán và điều trị hiện đại.

Kết quả thực hiện cho thấy giảm thất thoát chi phí thuốc, máu, dịch truyền, vật tư tiêu hao, v.v... xuống mức thấp nhất, các đơn vị hạch toán đầy đủ, đúng chi phí đã sử dụng (trước đây tỷ lệ thất thoát thuốc, dịch khoảng 2% tương đương 300 tỷ x 2% = 6 tỷ VNĐ), tiết kiệm chi phí hành chính, văn phòng phẩm, tiêu hao nguyên nhiên liệu, điện, nước v.v... đã tạo được tích lũy. Năm 2005, Bệnh viện bị

35

thiếu nguồn là 15 tỷ VNĐ (Theo kết quả kiểm toán nhà nước năm 2005). Sau 15 năm thực hiện TCTC bệnh viện đã bù đắp được nguồn thiếu hụt và trích lập quỹ đầu tư phát triển sự nghiệp (năm 2019 hơn 49 tỷ VNĐ), phục vụ nâng cấp máy móc trang thiết bị y tế theo hướng chuyên sâu, phù hợp với tốc độ phát triển khoa học kỹ thuật (Bệnh viện Bạch Mai, 2019).

Theo đó, với Đề án Thí điểm tự chủ bệnh viện Bạch Mai giai đoạn 2020 - 2021, bệnh viện sẽ tự chủ về tổ chức bộ máy và nhân sự sẽ thực hiện theo quy định tại Nghị quyết số 33/NQ-CP và quy định của pháp luật.

Hội đồng quản lý bệnh viện (Hội đồng quản lý ) gồm 11 thành viên. Bộ trưởng Bộ Y tế chỉ định thành viên Hội đồng quản lý, Chủ tịch Hội đồng quản lý. Hội đồng quản lý là cơ quan quản lý cao nhất của Bệnh viện cho tới khi Bộ trưởng Bộ Y tế phê chuẩn thành viên Hội đồng quản lý theo quy định.

Trong thời hạn 6 tháng, Hội đồng quản lý quyết nghị trình Bộ trưởng Bộ Y tế phê chuẩn: Quy chế hoạt động của Hội đồng quản lý, thành viên Hội đồng quản lý, Giám đốc, Phó Giám đốc Bệnh viện. Hội đồng quản lý có các chức năng, nhiệm vụ quy định tại Nghị quyết số 33/NQ-CP và quy định tại Quy chế hoạt động của Hội đồng quản lý, được thành lập Ban Kiểm soát có 7 thành viên. Tiêu chuẩn; thành phần; quy trình bầu, phê chuẩn Trưởng ban và thành viên Ban kiểm soát; cách thức hoạt động của Ban kiểm soát; phê duyệt quy chế hoạt động của Ban kiểm soát được thực hiện theo quy định tại Nghị quyết số 33/NQ-CP. Quyền và nghĩa vụ của Ban Kiểm soát thực hiện theo quy định của Luật doanh nghiệp năm 2014 và Quy chế hoạt động của Bệnh viện, Ban Kiểm soát Bệnh viện.

Về tổ chức và bộ máy lãnh đạo của Bệnh viện Bạch Mai, Quyết định nêu rõ: Bệnh viện Bạch Mai có các bệnh viện thành viên như quy định tại Nghị quyết 33/NQ-CP, bao gồm Bệnh viện Bạch Mai tại thành phố Hà Nội, Bệnh viện Bạch Mai tại thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam. Bộ máy lãnh đạo của Bệnh viện Bạch Mai gồm: Hội đồng quản lý và Ban Giám đốc. Ban Giám đốc Bệnh viện gồm Giám đốc và phó Giám đốc.

36

Bệnh viện thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật về đơn vị sự nghiệp công và Nghị quyết số 33; phân phối kết quả tài chính trong năm đảm bảo công khai, minh bạch, tăng tỷ lệ trích Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp và Quỹ hỗ trợ người bệnh.

Bệnh viện được Nhà nước tiếp tục bố trí vốn để hoàn thành các dự án đầu tư công thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020.

Việc giao quyền tự chủ cho các ĐVSN có thu là một chủ trương đúng đắn, Việt Nam đã thực hiện hội nhập kinh tế quốc tế do vậy việc phát triển các dịch vụ kỹ thuật cao để người dân không phải ra nước ngoài điều trị.

Từ năm 1986, Việt Nam đã chuyển sang nền kinh tế thị trường đời sống người dân ngày càng được cải thiện do đó nhu cầu chăm sóc sức khoẻ của người dân ngày càng cao. Nhà nước với nguồn NS hạn hẹp chưa đủ tiềm lực kinh tế để cung cấp và phát triển các dịch vụ kỹ thuật cao. Chủ trương XHH đã giúp người dân tiếp cận các loại hình này ngay trong các bệnh viện công lập.

Sử dụng hiệu quả các nguồn lực của đầu vào; phát triển kỹ thuật mới, nâng cao năng lực đào tạo, cải thiện đáng kể đời sống người lao động v.v...

1.4.2. Đánh giá việc thực hiện TCTC tại Bệnh viện K

Bệnh viện K được Bộ Y tế công nhận là bệnh viện hạng I, tuyến trung ương. Là bệnh viện chuyên khoa đầu ngành về Ung bướu, với 3 cơ sở hoạt động, có chỉ tiêu 1.700 giường điều trị nội trú, trong đó có 400 giường dịch vụ theo yêu cầu.