5. Kết cấu của luận văn
1.2.2. Kho bạc Nhà nước với công tác KSC thường xuyên NSNN
1.2.2.1. Khái niệm KSC thường xuyên NSNN qua KBNN
Hoạt động quản lý của một tổ chức có thể chia thành 4 chức năng: Hoạch định, tổ chức, điều hành và kiểm tra, kiểm soát. Trong khi tiến hành hoạch định, tổ chức, điều hành quá trình tác nghiệp tại đơn vị vẫn có thể có nhiều sự cố xảy ra do nhiều nguyên nhân khách quan cũng như chủ quan. Vì vậy, hoạt động kiểm soát được thực hiện nhằm đảm bảo cho quá trình tác nghiệp được tiến hành như kế hoạch ban đầu, điều chỉnh kịp thời các sai sót trong quá trình hoạt động. Như vậy, kiểm soát là một hoạt động vô cùng quan trọng trong công tác quản lý.
Kiểm soát không phải là một giai đoạn của quá trình quản lý mà được thực hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình này. Do đó, kiểm soát được quan niệm là một chức năng của quản lý. Kiểm soát là quá trình đo lường kết quả thực tế và so sánh với những tiêu chuẩn nhằm phát hiện sự sai lệch, đưa ra biện pháp điều chỉnh kịp thời nhằm khắc phục sự sai lệch hoặc nguy cơ sai lệch. Nói cách khác, kiểm soát là công việc nhằm soát xét lại những quy định, quá trình thực thi các quyết định quản lý được thể hiện trên các nghiệp vụ để nắm bắt, điều hành và quản lý.
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
Kiểm soát chi thường xuyên NSNN là một chức năng quản lý của Nhà nước trong chi NSNN.
Theo Thông tư 161/2012/TT-BTC của Bộ tài chính quy định về chế độ kiểm soát thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước thì kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN là việc kiểm tra, xem xét các khoản chi thường xuyên NSNN đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN quyết định chi gửi đến cơ quan Kho bạc nhằm đảm bảo chi đúng theo dự toán được duyệt, đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định, đồng thời thông qua hoạt động này nhằm phát hiện và ngăn chặn các khoản chi trái với quy định hiện hành của nhà nước.
Theo Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn dưới luật, kiểm soát chi NSNN bao gồm 3 hình thức: Kiểm soát trước khi chi, kiểm soát trong khi chi, kiểm soát sau khi chi. Cụ thể như sau:
-Kiểm soát trước khi chi: Là việc kiểm soát trước hồ sơ đơn vị sử dụng ngân sách gửi đến cơ quan Tài chính, KBNN nơi giao dịch. Mục đích của hoạt động này là để kiểm soát việc chấp hành các điều kiện thanh toán, đảm bảo đơn vị thụ hưởng NSNN phải lập dự toán NSNN hàng năm, được cấp có thẩm quyền phê duyệt, trên cơ sở đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Kiểm soát việc lập, quyết định và phân bổ dự toán là khâu đầu tiên của chu trình quản lý ngân sách nhằm bảo đảm cho việc bố trí ngân sách tiết kiệm ngay từ đầu và đảm bảo được việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trước khi bước vào thực chi.
- Kiểm soát trong khi chi:Hay còn gọi là kiểm soát quá trình thanh toán các khoản chi của NSNN. Đây có thể nói là giai đoạn có tính chất quyết định đến tính hiệu quả và tiết kiệm của chi ngân sách và Kiểm soát chi (KSC). Việc kiểm soát trước khi thanh toán có thể ngăn ngừa, loại bỏ các khoản chi không đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn, đối tượng, mục đích đảm bảo vốn NSNN sử dụng có hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí. TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
- Kiểm soát sau khi chi:Là kiểm soát tình hình sử dụng NSNN sau khi được xuất tiền ra khỏi quỹ NSNN. Thực chất, kiểm soát sau khi chi là giai đoạn kiểm tra việc chấp hành luật NSNN trong hoạt động quản lý tài chính của đơn vị sử dụng ngân sách. Ở đây, KBNN có trách nhiệm kiểm soát tồn quỹ tiền mặt, kiểm soát tiền gửi KBNN, kiểm soát các nguồn thu khác của đơn vị và cách thức sử dụng các nguồn thu đó. Loại kiểm soát này thể hiện rõ nhất trong quá trình sử dụng phương thức cấp tạm ứng cho các khoản chi quản lý hành chính, chi mua sắm tài sản, sửa chữa xây dựng nhỏ... chưa đủ điều kiện cấp phát, thanh toán trực tiếp hoặc tạm ứng theo hợp đồng. Sau khi đã thực hiện chi, đơn vị sử dụng ngân sách (SDNS) có trách nhiệm gửi đến kho bạc giấy đề nghị thanh toán tạm ứng, bảng kê chứng từ thanh toán, kèm theo các hồ sơ chứng từ có liên quan để thanh toán số tiền đã tạm ứng; KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm soát hồ sơ thanh toán của đơn vị, nếu đủ điều kiện thì thực hiện thủ tục cấp phát thanh toán và thu hồi số tiền đã tạm ứng của đơn vị SDNS.
Kiểm soát sau khi chi được tiến hành thông qua các báo cáo kế toán, quyết toán và do các cơ quan chức năng và cơ quan có thẩm quyền quyết định, quyết toán NSNN như Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Cơ quan Tài chính, Thanh tra, Kiểm toán nhà nước thực hiện.
Thực tế cho thấy, các hình thức KSC nêu trên có quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ lẫn nhau nhằm đạt mục tiêu thực hành tiết kiệm chống lãng phí, tăng hiệu quả trong quản lý và sử dụng NSNN.
1.2.2.2. Sự cần thiết kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN
Kiểm soát chi thường xuyên NSNN là quá trình cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn. Như vậy, kiểm soát chi thường xuyên NSNN là nhu cầu đối với mỗi Quốc gia, dù đó là Quốc gia phát triển hay đang phát triển.
Đối với nước ta hiện nay, kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước lại càng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi xuất phát từ những lý do sau đây:
Thứ nhất, do yêu cầu của công cuộc đổi mới, trong quá trình đổi mới cơ
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý ngân sách nhà nước nói riêng đòi hỏi mọi khoản chi thường xuyên của NSNN phải được bảo đảm tiết kiệm và có hiệu quả.
Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của ngân sách nhà nước bao giờ cũng có hạn, chủ yếu là tiền của và công sức lao động do nhân dân đóng góp do đó không thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, của các cấp, các ngành và của toàn xã hội. Thực hiện tốt công tác này sẽ có ý nghĩa rất to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế xã hội, chống các biểu hiện tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hoá nền tài chính Quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát. Đồng thời góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước.
Thứ hai,do hạn chế của cơ chế quản lý chi thường xuyên NSNN.
+ Cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán tuy đã được thường xuyên sửa đổi và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì vậy, nó không thể bao quát hết được tất cả những hiện tượng nảy sinh trong quá trình thực hiện chi thường ngân sách nhà nước. Cũng chính từ đó cơ quan Tài chính và Kho Bạc Nhà nước thiếu cơ sở pháp lý cụ thể cần thiết để thực hiện kiểm tra, kiểm soát từng khoản chi thường xuyên ngân sách nhà nước. Như vậy, việc cấp phát kinh phí chi thường xuyên NSNN đối với cơ quan Tài chính chỉ mang tính chất phân bổ ngân sách nhà nước, còn đối với Kho Bạc Nhà nước thực chất chỉ là xuất quỹ ngân sách nhà nước, chưa thực hiện được việc chi trả trực tiếp đến từng đơn vị sử dụng kinh phí, chưa phát huy hết vai trò kiểm tra, kiểm soát các khoản chi ngân sách nhà nước.
+ Hơn nữa, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động kinh tế xã hội, công tác chi thường xuyên ngân sách nhà nước cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Điều này cũng làm cho cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước nhiều khi không
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
theo kịp với sự biến động và phát triển của hoạt động chi thường xuyên ngân sách nhà nước, trong đó một số nhân tố quan trọng như: Hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn cứ để thẩm định; chưa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ; đã tạo ra môi trường tham nhũng lý tưởng cho những kẻ thoái hóa biến chất.
+ Mặt khác, công tác kế toán, quyết toán cũng chưa được thực hiện nghiêm túc, chặt chẽ đã tạo ra những kẽ hở trong cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước. Từ đó, một số không ít đơn vị và cá nhân đã tìm cách lợi dụng, khai thác những kẽ hở đó của cơ chế quản lý để tham ô, trục lợi, gây lãng phí, thất thoát tài sản của Nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi những cơ quan có thẩm quyền phải thực hiện kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu của các đơn vị sử dụng NSNN để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những biểu hiện tiêu cực; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung kịp thời cơ chế, chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện.
Thứ ba, do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN. Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị thụ hưởng kinh phí được ngân sách nhà nước cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp, không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt. Các đơn vị này thường lập hồ sơ, chứng từ thanh toán không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu; thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan… Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần thiết phải có một bên thứ ba - cơ quan chức năng có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, có vị trí pháp lý và uy tín cao, để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và đưa ra ý kiến nhận xét, kết luận chính xác đối với các khoản chi của đơn vị SDNS có nằm trong dự toán được duyệt hay không; việc sử dụng các khoản chi này có đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức được duyệt hay không; có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo đúng quy định hay chưa… qua đó có giải pháp chấn chỉnh và xử lý kịp thời các gian lận, ngăn chặn các sai phạm có thể xảy ra trong việc sử dụng kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị, bảo đảm mọi khoản chi của ngân sách nhà nước được sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả.
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
Thứ tư, do tính đặc thù của các khoản chi thường xuyên NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp. Tính chất cấp phát trực tiếp không hoàn lại của các khoản chi thường xuyên ngân sách nhà nước là một ưu thế cực kỳ to lớn đối với các đơn vị thụ hưởng NSNN. Trách nhiệm của họ là phải chứng minh được việc sử dụng các khoản kinh phí bằng các kết quả công việc cụ thể đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng những chỉ tiêu định tính và định lượng để đánh giá và đo lường kết quả công việc trong nhiều trường hợp là thiếu chính xác và gặp không ít khó khăn. Vì vậy, cần phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của ngân sách nhà nước, bảo đảm tương xứng giữa khoản tiền Nhà nước đã chi ra với kết quả công việc mà các đơn vị thụ hưởng kinh phí ngân sách nhà nước thực hiện.
Thứ năm, do yêu mở cửa và hội nhập với nền tài chính khu vực và thế giới. Theo kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của các nước và khuyến nghị của các tổ chức tài chính quốc tế, việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên ngân sách nhà nước chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ ngân sách nhà nước đến từng đối tượng thụ hưởng, kiên quyết không chuyển kinh phí của ngân sách nhà nước qua các cơ quan quản lý trung gian. Có như vậy mới có thể bảo đảm đề cao kỷ cương, kỷ luật quản lý tài chính Nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí của ngân sách nhà nước.