Bên cạnh kết quả đạt được, hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong giải quyết các VAHC của VKSND các cấp còn một số tồn tại, hạn chế sau đây:
2.2.2.1. Những tồn tại, hạn chế trong hoạt động nghiệp vụ
Thứ nhất, về lập hồ sơ kiểm sát VAHC trong giai đoạn chuẩn bị xét xử còn chưa được quan tâm đầy đủ, có trường hợp tài liệu trong hồ sơ sắp xếp lộn xộn, thiếu các tài liệu cần thiết như: Thông báo thụ lý vụ án, Quyết định đưa vụ án ra xét xử, biên bản đối thoại, Đơn rút yêu cầu khởi kiện,... Việc trích cửu nội dung tài liệu, chứng cứ (nhất là lời khai của các đương sự) còn nhiều hạn chế, chủ yếu là phôtô toàn bộ hồ sơ vụ án do Tòa án lập [8, tr.22]. Thực trạng này dẫn đến hệ quả là KSV có thể không nhận định, không đánh giá đúng giá trị chứng minh của chứng cứ với các tình tiết của vụ án hoặc mối liên hệ giữa chứng cứ này với chứng cứ khác của vụ án, do bản phôtô không thể phản ánh được đầy đủ khía cạnh như tài liệu gốc; hoặc phôtô thiếu tài liệu, không hết thông tin trên tài liệu dẫn đến bỏ sót thông tin có giá trị chứng minh... Từ đó, việc báo cáo án cũng không chính xác; khi tham gia phiên tòa, phiên họp, KSV bị lúng túng trong việc dẫn chiếu tài liệu, chứng cứ do việc lập hồ sơ kiểm sát quá sơ sài. Bên cạnh đó, có truờng hợp KSV nghiên cứu hồ sơ không kỹ, còn chủ quan khi nhận định về tính chất, mức độ vi phạm nên không tham mưu kịp thời, phù hợp [8, tr. 28].
Cá biệt có đề xuất của KSV lưu trong hồ sơ kiểm sát không có ý kiến của lãnh đạo Viện, mà KSV tham gia phiên tòa, phiên họp chỉ phát biểu dựa trên chỉ đạo miệng của lãnh đạo Viện; hoặc có báo cáo đề xuất của KSV không phản ánh đầy đủ các vấn đề cần báo cáo, quan điểm giải quyết chung chung, nhưng lãnh đạo Viện không có yêu cầu hay chỉ đạo cụ thể mà chỉ ghi “Đồng ý đề xuất”. Trường hợp này gây khó khăn khi xem xét trách nhiệm nếu vụ án bị cấp phúc thẩm xử sửa, hủy có lỗi của VKS.
Thứ hai, còn hạn chế trong việc phát hiện vi phạm của Tòa án để kiến nghị, kháng nghị. Số lượng, chất lượng kiến nghị, kháng nghị còn chưa cao, chủ yếu là kiến nghị, kháng nghị vi phạm về thủ tục tố tụng [8, tr. 27].
Thứ ba, việcKSV chuẩn bị tham gia phiên tòa, phiên họp còn nhiều hạn chế. Đề xuất giải quyết vụ án của KSV thường chỉ nêu được các căn cứ về mặt tố tụng,
chưa nêu được đầy đủ các căn cứ về mặt pháp luật nội dung để áp dụng, giải quyết vụ án [24, tr. 21]. Như vậy, KSV chưa đánh giá chứng cứ để đề xuất quan điểm về việc giải quyết vụ án, chưa tuân thủ quy định tại LTTHC năm 2015. Nghĩa là mới thực hiện được một phần chức năng, nhiệm vụ của ngành KSND và do đó không thể có cơ sở báo cáo đề xuất quan điểm của KSV sau phiên tòa.
Đồng thời, việc xây dựng đề cương hỏi còn mang tính đối phó, hình thức, chưa bám sát nội dung cần phát biểu ý kiến. Chất lượng đề cương hỏi còn thấp, chưa đề ra được những nội dung cần làm sáng tỏ trong quan hệ tranh chấp, những nội dung giúp đánh giá các tài liệu do đương sự cung cấp để bảo đảm việc giải quyết vụ án được khách quan, đúng pháp luật và bám sát làm rõ nội dung dự thảo trong bài phát biểu. KSV chưa dự kiến trước các tình huống phát sinh tại phiên tòa nên chưa thể chủ động ứng phó [24, tr. 23-24], chưa đưa ra các “thủ thuật” hợp lý để đối trị với “thủ thuật” của người tiến hành tố tụng hoặc người tham gia tố tụng. Việc ghi chép các nội dung xét hỏi, tranh luận (bút ký phiên tòa) và đối chiếu với dự kiến hỏi của KSV tại phiên tòa còn hạn chế, sơ sài.
Thứ tư, chất lượng bài phát biểu của KSV tại phiên tòa còn chưa cao, chưa thuyết phục, hạn chế trong việc phân tích, đánh giá tài liệu chứng cứ, căn cứ pháp luật để chỉ ra quan điểm giải quyết vụ án, còn nặng về nhận xét việc tuân theo pháp luật của các chủ thể tham gia tố tụng. Bài phát biểu thường dập khuôn theo mẫu, đơn điệu, hình thức, chưa có tính sáng tạo, chủ động. Phát biểu chỉ liệt kê việc chấp hành pháp luật đúng hay không đúng quy định của LTTHC mà không nêu rõ nội dung vi phạm, vi phạm điều luật cụ thể nào và hậu quả của việc không tuân thủ pháp luật tố tụng. Đa số các bài phát biểu không nêu rõ chủ thể có vi phạm mà chỉ nêu chung theo từng nhóm chủ thể, dẫn đến việc nhận xét chỉ mang tính hình thức. Bên cạnh đó, việc thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị của KSV tại phiên tòa, phiên họp còn chưa được phát huy. Hoạt động tiến hành TTHC của KSV tại phiên tòa sơ thẩm còn mờ nhạt. Tư thế, tác phong tham gia phiên tòa, phiên họp của KSV chưa thể hiện được vị thế, vai trò của VKS trong TTHC [24, tr. 22].
Thứ năm, trong hoạt động kiểm sát việc đối thoại. Thực tiễn công tác kiểm sát hoạt động đối thoại trong quá trình giải quyết VAHC cho thấy một số vướng mắc sau:
- Trường hợp qua đối thoại mà người bị kiện cam kết sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ quyết định bị khởi kiện hoặc chấm dứt hành vi hành chính bị khởi kiện và người khởi kiện cam kết rút đơn khởi kiện thì Tòa án lập biên bản về việc cam kết của đương sự; sau khi các bên thực hiện cam kết theo nội dung thỏa thuận tại phiên họp đối thoại thì Thẩm phán ra quyết định công nhận kết quả đối thoại thành, đình chỉ việc giải quyết vụ án và gửi ngay cho đương sự, VKS cùng cấp. Do chưa có văn bản hướng dẫn thống nhất nên hiện nay nhận thức của các cơ quan tiến hành tố tụng cũng như người tiến hành tố tụng chưa thống nhất cụ thể, gây khó khăn cho hoạt động của VKS khi kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC.
- Trường hợp tại phiên họp đối thoại, Tòa án không tiến hành đối thoại được do các bên đương sự đã được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn cố tình vắng mặt hoặc không thể tham gia đối thoại được vì có lý do chính đáng. Trên cơ sở đó, Thẩm phán được phân công giải quyết VAHC đã ra quyết định đưa vụ án ra xét xử, thời hạn mở phiên tòa là 20 ngày, kể từ ngày có quyết định đưa vụ án ra xét xử, trường hợp đặc biệt thời hạn mở phiên tòa có thể kéo dài nhưng không quá 30 ngày [21, tr. 115]. Trong thời hạn đó, các bên đương sự lại mong muốn thỏa thuận, thống nhất với nhau về việc giải quyết vụ án và yêu cầu Tòa án ra quyết định công nhận đối thoại thành, trường hợp này Tòa án có ra quyết định công nhận đối thoại thành theo yêu cầu của đương sự hay không hay phải mở phiên tòa?
Thứ sáu, việc kiểm sát việc tạm đình chỉ giải quyết VAHC tại phiên tòa. Trong quá trình giải quyết vụ án tại phiên tòa, nếu phát hiện văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc giải quyết VAHC có dấu hiệu trái Hiến pháp, trái luật, trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, KSV tham gia phiên tòa cần đề nghị Hội đồng xét xử tạm ngừng phiên tòa theo quy định tại điểm d khoản 1 Điều 187 “Cần phải báo cáo với Chánh án Tòa án có thẩm quyền để đề nghị, kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 111 của Luật này”. Thời hạn tạm ngừng phiên tòa là 30 ngày, kể từ ngày Hội đồng xét xử ra quyết định tạm ngừng phiên tòa.
Theo quy định tại Điều 113 LTTHC năm 2015, trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được văn bản đề nghị của Hội đồng xét xử thì Chánh án Tòa án có thẩm quyền kiến nghị phải xem xét và xử lý như sau: “1. Trường hợp đề nghị có căn cứ
thì phải ra văn bản kiến nghị gửi cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật và thông báo cho Tòa án đã đề nghị biết để ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án. 2. Trường hợp đề nghị không có căn cứ thì phải ra văn bản trả lời cho Tòa án đã đề nghị biết để tiếp tục giải quyết vụ án theo đúng quy định của pháp luật” [21, tr. 86].
Vấn đề đặt ra là việc ra quyết định tạm đình chỉ, thủ tục ra quyết định như thế nào? Chánh án Tòa án đang giải quyết VAHC ra quyết định hay Hội đồng xét xử ra quyết định? Nếu Hội đồng xét xử ra quyết định thì thủ tục ra quyết định như thế nào? Ra quyết định tại phiên tòa hay ra quyết định chủ động ra quyết định? Hiện nay LTTHC chưa có quy định cụ thể nên nhận thức của các cơ quan tiến hành tố tụng chưa thống nhất, ảnh hưởng đến chất lượng kiểm sát việc giải quyết VAHC nói chung, chất lượng thực hiện các quyền của KSV tại phiên tòa giải quyết VAHC nói riêng.
Thứ bảy, việc thực hiện quyền yêu cầu. Theo quy định tại khoản 6 Điều 84 LTTHC năm 2015; Điều 22 Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSNDTC- TANDTC ngày 31/8/2016, VKS có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình kiểm sát giải quyết VAHC.
Tuy nhiên, Tại khoản 2 Điều 22 Thông tư liên tịch số 03/2016 quy định “Trường hợp việc xác minh, thu thập chứng cứ theo yêu cầu của KSV là không thể thực hiện được hoặc Tòa án xét thấy không cần thiết thì chậm nhất là đến ngày hết thời hạn mở phiên tòa theo quyết định đưa vụ án ra xét xử được quy định tại Điều 149 hoặc khoản 3 Điều 221 LTTHC, Tòa án thông báo cho KSV bằng văn bản và nêu rõ lý do” [50, tr. 10]. Thực tiễn hoạt động TTHC nói chung, nhiều trường hợp Tòa án chỉ trả lời phiến diện, không có văn bản vì LTTHC quy định quyền yêu cầu của VKS mà không có điều, khoản quy định trách nhiệm của Tòa án phải thực hiện yêu cầu. Do đó, việc thực hiện quyền yêu cầu thu thập tài liệu, chứng cứ của VKS còn khó khăn, nhất là những địa phương quan hệ phối hợp giữa các cơ quan tiến hành tố tụng chưa hiệu quả, ảnh hưởng đến chất lượng thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của VKS trong TTHC.
Thứ tám,việc quy định về sự có mặt của KSV tại phiên tòa giải quyếtVAHC theo thủ tục sơ thẩm. Theo quy định tại khoản 1 Điều 156 LTTHC năm 2015 hiện hành quy định về việc có mặt của KSV: “KSV được Viện trưởng VKS cùng cấp
phân công có nhiệm vụ tham gia phiên tòa, nếu vắng mặt thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử”[21, tr. 119]. Quy định như trên chưa phù hợp, gây khó khăn cho KSV khi thực hiện hoạt động kiểm sát việc xét xử VAHC, do không trực tiếp kiểm sát được diễn biến tại phiên tòa để có quan điểm về tố tụng cũng như nội dung vụ án. Thực tiễn hoạt động của VKSND cho thấy, khối lượng công việc của KSV khá nặng nề, việc phân công công tác ở các đơn vị VKS cấp huyện thường thông khâu, một KSV vừa được phân công kiểm sát giải quyết án hành chính vừa được phân công kiểm sát các lĩnh vực nghiệp vụ khác như: Kiểm sát giải quyết án dân sự, kiểm sát án hình sự hoặc kiểm sát thi hành án dân sự, khiếu tố…nên trong một số trường hợp, KSV trùng lịch xét xử vụ án và KSV chỉ có thể tham gia một phiên tòa. Pháp luật TTHC quy định, trường hợp KSV vắng mặt thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử chứ không hoãn phiên tòa, điều này ảnh hưởng đến hiệu quả phát hiện những vi phạm, sai sót của Hội đồng xét xử và của những người tham gia tố tụng khác tại phiên tòa, gây khó khăn cho công tác kiến nghị, kháng nghị của VKSND.
2.2.2.2. Những tồn tại, hạn chế trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành
Nhìn chung, công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành có đổi mới nhưng chưa mạnh mẽ, đồng bộ, còn mang tính hình thức, chưa gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của ngành KSND.
Thứ nhất, việc báo cáo, thông báo kết quả tham gia phiên tòa còn hình thức; việc gửi bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật, báo cáo việc kháng nghị chưa thường xuyên. Công tác thông tin báo cáo giữa VKS cấp dưới với VKS cấp trên chưa có nhiều đổi mới. Ngoài ra, việc chỉ đạo, điều hành của VKS cấp trên đối với VKS cấp dưới còn chưa căn cứ vào tình hình cụ thể của từng địa phương (như mối quan hệ liên ngành tại địa phương) để chỉ đạo phù hợp.
Thứ hai, việc xây dựng hệ thống biểu mẫu thống kê, sổ sách phục vụ công tác thụ lý, quản lý kết quả kiểm sát giải quyết các VAHC còn chậm, chưa đầy đủ, chưa kịp thời. Công tác kiểm tra, hướng dẫn nghiệp vụ của VKSND tối cao đối với VKS cấp dưới có lúc còn chưa kịp thời, một số nội dung hướng dẫn, trả lời thỉnh thị chưa rõ nên khó thực hiện.
Thứ ba, một số VKS cấp dưới chưa chỉ đạo sát sao, chưa thực hiện đúng quy định về thỉnh thị, trả lời thỉnh thị; đề nghị VKS cấp trên hướng dẫn nhưng chưa
nghiên cứu kỹ quy định pháp luật, chưa thảo luận, thống nhất nội dung thỉnh thị tại đơn vị trước khi thỉnh thị. Khi thỉnh thị, nội dung câu hỏi không rõ, gây mất thời gian của VKS cấp trên trong việc phân loại, biên tập câu hỏi, ảnh hưởng đến hiệu quả của công tác trả lời thỉnh thị. Ngoài ra, việc chỉ đạo tổ chức trao đổi nghiệp vụ, nhất là trao đổi rút kinh nghiệm đối với các vụ án bị Hội đồng giám đốc thẩm, tái thẩm bác kháng nghị để nâng cao nghiệp vụ cho toàn thể công chức làm công tác kiểm sát việc giải quyết VAHC chưa được thực hiện thường xuyên.
2.2.2.3. Tồn tại, hạn chế trong công tác cán bộ
Công tác cán bộ còn một số tồn tại như: Chất lượng cán bộ làm công tác kiểm sát việc giải quyết VAHC chưa đồng đều ở các đơn vị; trình độ, năng lực cán bộ làm công tác này còn nhiều hạn chế. Nhiều địa phương, đặc biệt là cấp huyện, cán bộ làm công tác kiểm sát việc giải quyết các VAHC còn phải kiêm nhiệm nhiều công tác khác như kiểm sát điều tra, tổng hợp, thi hành án dân sự..., dẫn đến không tập trung nghiên cứu chuyên sâu công tác kiểm sát việc giải quyết các VAHC, từ đó, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn của việc giải quyết các VAHC ngày càng gia tăng về số lượng và phức tạp về nội dung. Đặc biệt, việc phân công, bố trí, điều chuyển cán bộ, KSV chưa hợp lý, thường xuyên thay đổi và những cán bộ, KSV mới được điều động về lĩnh vực công tác kiểm sát việc giải quyết các VAHC chưa nắm chắc các quy định của pháp luật TTHC…
Việc nhận thức và thực hiện nhiệm vụ giữa các ngạch “KSV” và “Kiểm tra viên” còn chưa thống nhất. Có nhiều quan điểm cho rằng KSV ở ngạch thấp hơn phải tuân theo sự chỉ đạo của KSV ở ngạch cao hơn hoặc Kiểm tra viên phải tuân theo sự chỉ đạo của KSV. Có quan điểm lại cho rằng việc thực hiện nhiệm vụ giữa các ngạch KSV, Kiểm tra viên phải tuân theo sự phân công của Viện trưởng. Trên thực tế, ngoài quy định tại Điều 81 Luật Tổ chức VKSND năm 2014 thì chưa có quy định nào cụ thế về việc phân công nhiệm vụ giữa các ngạch KSV và Kiểm tra viên. Do đó, ở các đơn vị kiểm sát có nhiều ngạch KSV và Kiểm tra viên thì gặp nhiều lúng túng trong việc tổ chức, phân công thực thi nhiệm vụ.