Thứ nhất, LTTHC năm 2015 với những quy định khá đầy đủ, đảm bảo việc giải quyết vụ án hành chính nói chung, kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính nói riêng được thực hiện thuận lợi; tuy nhiên, trong quá trình áp dụng quy định của pháp luật vào công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính đã phát sinh một số khó khăn, vướng mắc do quy định pháp luật về nội dung còn chồng chéo, thiếu thống nhất, các vấn đề bất cập chưa được sửa đổi, bổ sung, hướng dẫn kịp thời dẫn đến việc hiểu và áp dụng pháp luật chưa nhất quán. Ngoài ra, pháp luật TTHC còn một số quy định chưa phù hợp, việc nhận thức pháp luật của các chủ thể chưa thống nhất, ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, cụ thể:
-Bất cập trong quy định về sự tham gia phiên tòa, phiên họp KSV
Khoản 2 Điều 25 quy định: “Viện kiểm sát kiểm sát vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia các phiên tòa, phiên họp của Tòa án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công tác thi hành bản án, quyết định tòa án; thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị kháng nghị theo pháp luật”.
Tuy nhiên, tại khoản 1 Điều 156 quy định KSV tại phiên tòa sơ thẩm “có nhiệm vụ tham gia phiên tòa, nếu vắng mặt thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử”; khoản 1 Điều 224 quy định KSV “có nhiệm vụ tham gia phiên tòa. Hội đồng xét xử quyết định hoãn phiên tòa khi Kiểm sát viên vắng mặt trong trường hợp Viện kiểm sát có kháng nghị”. Mặt khác, quy định tại Điều 162, Điều 232 thì các trường hợp luật quy định hoãn phiên tòa không có trường hợp vắng mặt KSV.
Quy định nêu trên rất bất cập, nếu KSV vắng mặt tại phiên tòa sơ thẩm, phúc thẩm (trừ trường hợp VKS có kháng nghị) mà Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử là mâu thuẫn với chức năng nhiệm vụ mà Luật đã giao VKS trong việc kiểm sát tại phiên tòa, tham gia làm rõ và toàn diện vụ án, nắm bắt những tình tiết phát sinh để có quan điểm đầy đủ, chính xác về tố tụng cũng như nội dung vụ án.
-Bất cập trong quy định về người đại diện
Khoản 3 Điều 60 LTTHC 2015 quy định: “người đại diện theo quy định của pháp luật là người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó đại diện tham gia tố tụng”, đây là quy định mới của LTTHC năm 2015 nhằm bảo đảm cho việc tham gia tố tụng giải quyết vụ án hành chính đối với người
bị kiện phải là người có thẩm quyền để giải quyết triệt để vụ án, tránh tình trạng kéo dài như trước đây. Tuy nhiên, việc triệu tập người bị kiện hoặc người đại diện của người bị kiện trên thực tế rất khó khăn, hầu hết người bị kiện xin vắng mặt tại các buổi đối thoại hay phiên tòa khiến nhiều người bị kiện trở nên bức xúc, mong muốn của hầu hết người khởi kiện (đa số là người dân) được trực tiếp đối thoại, gặp mặt trực tiếp người bị kiện để làm rõ những khúc mắc trong việc nhận thức pháp luật của họ, đặc biệt là pháp luật về đất đai qua các thời kỳ rất phức tạp, hay thay đổi, về phía Ủy ban nhân dân cũng có cơ hội được tiếp xúc, lắng nghe nguyện vọng của nhân dân để có biện pháp xử lý hiệu quả, kịp thời, giúp Tòa án giải quyết toàn diện, nhanh chóng vụ án hoặc đạt được những thỏa thuận dẫn đến việc đình chỉ giải quyết vụ án, chấm dứt khiếu kiện. Nhưng những mục tiêu của Luật TTHC năm 2015 về vấn đề này hướng đến chưa được đáp ứng. Mặt khác, Luật cũng chưa quy định chế tài đối với người bị kiện là Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân vắng mặt mà không có lý do chính đáng.
-Bất cập trong quy định về chứng minh và chứng cứ
+ Về trách nhiệm cung cấp chứng cứ: Theo khoản 3 Điều 93 LTTHC: “cơ quan tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ tài liệu, chứng cứ có trách nhiệm cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án và Viện kiểm sát trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu”; trường hợp không thi hành quyết định của Tòa án về việc cung cấp tài liệu, chứng cứ thì bị xử lý theo quy định tại Điều 325 LTTHC, trong khi Luật không quy định chế tài trường hợp không thi hành quyết định của VKS trong việc yêu cầu cung cấp tài liệu, chứng cứ.
- Bất cập trong quy định về việc trả lại đơn khởi kiện: Theo Điều 123 LTTHC, Tòa án chỉ gửi thông báo trả lại đơn khởi kiện mà không kèm theo đơn khởi kiện và tài liệu liên quan cho VKS. Điều 21 Thông tư 03 quy định VKS được quyền sao chụp tài liệu, chứng cứ và trong thời hạn 24 giờ VKS phải trả lại hồ sơ cho Tòa án. Khoản 1 Điều 124 LTTHC quy định trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được văn bản trả lại đơn khởi kiện, VKS có quyền kiến nghị với Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện. Thời hạn để kiến nghị chỉ có 07 ngày nêu trên là rất khó khăn, vì việc tra tìm, nghiên cứu, áp dụng pháp luật áp dụng lĩnh vực hành chính rất rộng nên thời gian trên là ngắn gây trở ngại trong việc thực hiện nhiệm vụ này. Trong một số trường hợp, Tòa
án không gửi thông báo trả lại đơn khởi kiện cho VKS, nhưng LTTHC năm 2015 không quy định VKS được kiểm sát trực tiếp tại Tòa án về việc xem xét, thụ lý đơn khởi kiện, dẫn đến hạn chế khi thực hiện quyền kiến nghị của VKS.
-Bất cập trong quy định về thông báo thụ lý: LTTHC năm 2015 quy định KSV có nhiệm vụ kiểm sát thông báo thụ lý. Tuy nhiên, Luật lại không quy định Tòa án phải gửi kèm các tài liệu, chứng cứ (Điều 126) nên VKS gặp rất nhiều khó khăn trong việc kiểm sát tính có căn cứ về loại khiếu kiện có thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hay không.
- Bất cập trong quy định về thủ tục phiên toà giám đốc thẩm: Khoản 3 Điều 270 LTTHC quy định: “Đại diện Viện kiểm sát phát biểu ý kiến về quyết địnhkháng nghị và việc giải quyết vụ án”.Khoản 4 quy định: Các thành viên của Hội đồng xét xử phát biểu ý kiến... nhưng không quy định KSV phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án (bổ sung, thay đổi) sau khi các thành viên Hội đồng xét xử thảo luận? Nếu việc thảo luận đó dẫn đến việc phải thay đổi, bổ sung ý kiến về kháng nghị và việc giải quyết giải quyết vụ án (thực tế thì có trường hợp KSV phát biểu ý kiến một lần, có trường hợp KSV phát biểu nhiều lần). Quy định trên chưa phù hợp với diễn biến thực tế tại phiên tòa và gây khó khăn cho VKS trong việc phát biểu quan điểm giải quyết vụ án, nhất là việc bảo vệ kháng nghị của VKS trước Hội đồng xét xử.
Thứ hai, một số quy định của ngành KSND còn chưa phù hợp thực tiễn. Ví dụ, theo Quy định tạm thời về mẫu TTHC (ban hành kèm theo Quyết định số 204/QĐ- VKSTC ngày 01/6/2017 về việc ban hành mẫu văn bản tố tụng, nghiệp vụ tạm thời trong lĩnh vực kiểm sát hoạt động tư pháp) thì có 02 loại quyết định phân công KSV gồm: Quyết định phân công KSV (Kiểm tra viên) kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC (Mẫu số 01) và Quyết định phân công KSV tham gia phiên tòa, phiên họp (Mẫu số 03). Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều VKS địa phương chỉ cần ra 01 quyết định phân công KSV kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC trong toàn bộ quá trình giải quyết vụ án (cho đến khi có quyết định thay đổi KSV đó).
Ngoài ra, quy định tại điểm a khoản 3 Điều 5 Thông tư liên tịch số 03/2016 về quyền ưu tiên nhận hồ sơ của Tòa án (kể cả khi VKS có yêu cầu trước) là chưa bảo đảm quyền nhận hồ sơ của VKS. Do hướng dẫn không thống nhất nên thực tiễn thời gian qua xảy ra tình trạng VKS kháng nghị vì Tòa án giải quyết vụ án không đúng thẩm quyền nhưng Tòa án bác kháng nghị của VKS. Ngoài ra, một loạt các Nghị
quyết của HĐTP TANDTC có nhiều quy định chưa được pháp điển hóa vào LTTHC năm 2015 và đã hết hiệu lực thi hành (theo khoản 4 Điều 154 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015) nhưng chưa có văn bản thay thế được ban hành.
Thứ ba, do thay đổi của pháp luật TTHC mà chưa kịp sắp xếp, điều chuyển, đào tạo đủ cán bộ chuyên sâu làm công tác kiểm sát việc giải quyết các VAHC. Một số cán bộ mới tiếp cận làm công tác này chưa đáp ứng cho việc thực hiện nhiệm vụ của ngành theo quy định mới của LTTHC năm 2015. Ví dụ, theo quy định của LTTHC năm 2015, tại phiên tòa, phiên họp sơ thẩm, nếu KSV vắng mặt thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành phiên tòa, phiên họp. Tại phiên tòa, phiên họp phúc thẩm, nếu KSV vắng mặt thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành phiên tòa trừ trường hợp VKS kháng nghị [21, tr. 119, 158]. Như vậy, yêu cầu đặt ra là VKS các cấp cần sắp xếp đủ số lượng KSV tham gia 100% phiên tòa, phiên họp theo quy định, tránh tình trạng vắng mặt KSV do trùng lịch xét xử tại Tòa án. Tuy nhiên, nhiều địa phương do chưa kịp sắp xếp cán bộ vào khâu công tác này nên không đủ KSV tham gia phiên tòa, phiên họp.
2.2.3.2. Do sự chỉ đạo quản lý, điều hành chưa thực đạt hiệu lực, hiệu quả Thứ nhất, chưa có một văn bản thống nhất về cách thức, phương pháp quản lý, chỉ đạo, điều hành; một số nội dung hướng dẫn đã lạc hậu mà chưa được cập nhật. Ví dụ, Văn bản số 1448/VKSTC-V5 ngày 10/5/2013 hướng dẫn tổ chức phiên tòa dân sự rút kinh nghiệm nhưng đến nay chưa có văn bản cập nhật trên cơ sở các quy định mới của LTTHC năm 2015; nội dung hướng dẫn còn sơ sài, chưa đầy đủ. Ngoài ra, việc nhận thức các quy định của pháp luật, quy định của ngành KSND về quản lý, chỉ đạo, điều hành còn chưa toàn diện. Chẳng hạn, VKSND cấp huyện khi phát hiện có căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm thì phải báo cáo trực tiếp Viện trưởng VKSND cấp cao (người có thẩm quyền kháng nghị) hay phải thông qua VKSND cấp tỉnh.
Thứ hai, một số vướng mắc liên quan đến trách nhiệm giải thích, hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền như Ủy ban thường vụ Quốc hội, TANDTC, ... nhưng do chưa có văn bản giải thích nên ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng của công tác hướng dẫn, trả lời thỉnh thị địa phương.
Thứ ba, năng lực lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của một số đồng chí lãnh đạo VKS, thủ trưởng đơn vị còn hạn chế, chưa phát huy được trách nhiệm của người
đứng đầu nên việc quản lý, chỉ đạo, điều hành còn chưa sâu sát, thiểu sự kiểm tra, đôn đốc đối với khâu công tác này, từ đó, không tạo động lực cho KSV, Kiểm tra viên phát huy sở trường, năng lực công tác.
Thứ tư, lãnh đạo VKSND còn coi nhẹ, chưa quan tâm đúng mức đến khâu công tác này, chưa tăng cường trách nhiệm chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra công tác kiểm sát giải quyết án hành chính; khi phê duyệt báo cáo đề xuất của cán bộ, KSV còn chỉ đạo chung chung, không kiểm tra kỹ nội dung, quan điểm đề xuất của cán bộ, KSV với các tài liệu liên quan đến vụ án, do đó hướng chỉ đạo không sâu, chủ quan với việc đánh giá chứng cứ của cán bộ, KSV, dẫn đến không phát hiện được những vi phạm để thực hiện quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Việc bố trí KSV giỏi vào khâu công tác này còn chưa được lãnh đạo VKS quan tâm, chú trọng.
2.2.3.3. Do hạn chế trong tổ chức bộ máy và công tác cán bộ
Thứ nhất, hệ thống VKSND 4 cấp mới được thiết lập nên còn nhiều lúng túng, chưa thể sắp xếp bộ máy đồng bộ ngay lập tức. Biên chế của các VKSND cấp cao còn thiếu trong khi khối lượng công việc ngày một tăng từ khi thực hiện thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm [23, tr. 30]. Việc biệt phái công chức từ VKSND cấp tỉnh lên VKSND cấp cao để giải quyết đơn đề nghị kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm trong giai đoạn đầu làm thiếu hụt nguồn nhân lực có chất lượng, ảnh hưởng không nhỏ đến việc giải quyết công việc ở một số VKSND cấp tỉnh [23, tr. 31]. Công chức nghiệp vụ của VKSND cấp cao còn chưa có nhiều kinh nghiệm trong giải quyết án, giải quyết đơn, nhất là theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm. Sự tồn tại hệ thống VKS 03 cấp đã khá ổn định trong thời gian dài nên còn tâm lý ngại đổi mới hoặc theo thói quen, kinh nghiệm. Đặc biệt trong bối cảnh thực hiện các quy định mới của các đạo luật về tư pháp như LTTHC năm 2015, sự đổi mới bộ máy cần thực hiện dần dần từng bước, chưa thể có thay đổi lớn trong bộ máy.
Thứ hai, công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ thời gian qua mặc dù đã chú trọng đào tạo nhân lực chất lượng cao nhưng chưa nhiều, chưa có biện pháp mạnh mẽ để xây dựng đội ngũ chuyên gia đầu ngành; nội dung chương trình giáo trình, tài liệu đào tạo, bồi dưỡng còn chưa thật sự đi sâu vào kỹ năng chuyên sâu theo định hướng cải cách tư pháp. Cơ chế, chính sách đối với cán bộ được cử đi đào tạo, bồi
dưỡng còn có những hạn chế nhất định, thiếu những quy định cần thiết về chế độ, quyền lợi, nghĩa vụ và trách nhiệm của cán bộ được cử đi học; giá trị của văn bằng, chứng chỉ đào tạo, bồi dưỡng trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm hoặc thực hiện các chính sách về cán bộ.
Thứ ba, lĩnh vực pháp luật TTHClà lĩnh vực khá rộng, đòi hỏi kiến thức chuyên môn sâu trong khi trình độ, năng lực, kinh nghiệm của cán bộ, KSV trong lĩnh vực này còn hạn chế; đồng thời, đòi hỏi bản thân KSV, công chức phải tự nghiên cứu, trau dồi kinh nghiệm; mặt khác, việc tự đào tạo và rèn luyện kỹ năng nghiệp vụ, ý thức trách nhiệm của một số cán bộ, KSV chưa đáp ứng yêu cầu, chưa chủ động nghiên cứu, cập nhật đầy đủ các văn bản pháp luật, còn chủ quan, xuôi chiều, thiếu tâm huyết. Ngoài ra, biên chế cán bộ, công tác tổ chức cán bộ ở khâu công tác này còn hạn chế, không ổn định, nhiều đơn vị gặp khó khăn trong việc bố trí cán bộ thực hiện nhiệm vụ, đặc biệt là cán bộ tham gia phiên toà. Có đơn vị chỉ phân công 01 KSV phụ trách công tác này đồng thời kiêm nhiệm khâu công tác khác; lãnh đạo và KSV phụ trách khâu công tác này thường chưa có nhiều kinh nghiệm, năng lực.
2.2.3.4. Do cơ sở vật chất, trang thiết bị và chế độ chính sách cho cán bộ kiểm sát còn hạn chế
Cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc còn thiếu thốn; chưa có cơ sở dữ liệu đầv đủ về pháp luật hành chính phục vụ công tác nghiên cứu; chế độ tiền lương và phụ cấp còn chưa tương xứng với trách nhiệm được giao phó. Nguồn kinh phí cấp cho công tác đào tạo bồi dưỡng còn hạn hẹp là rào cản rất lớn trong việc thực hiện các kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực ngành KSND.
2.2.3.5. Do quan hệ phối hợp chưa thực sự hiệu quả
Quan hệ phối hợp trong ngành KSND chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các VKS cấp sơ thẩm, phúc thẩm và cấp giám đốc thẩm trong việc trao đổi thông tin Bên cạnh đó, chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa KSV tham gia phiên tòa và KSV, cán bộ kiểm sát các bản án, quyết định của Tòa án. Ngoài ra, quan hệ phối hợp giữa