7. Bố cục của luận văn
2.2.1. Thực trạng về đối tượng và phạm vi thanh tra, những hạn chế và giải pháp
pháp hoàn thiện
2.2.1.1. Thực trạng về đối tượng và phạm vi thanh tra
Đối tượng, phạm vi thanh tra hành chính của Thanh tra Sở GD&ĐT là rất lớn và rộng. Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra có tính chất hướng vào nội
bộ và được thực hiện đối với các tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của Giám đốc Sở GD&ĐT với đối tượng và phạm vi rộng như quy định tại Khoản 2 Điều 4 Thông tư liên tịch số 11/2015/TTLT-BGDĐT-BNV đã trình bày tại mục 1.4.1. Như số liệu đã nêu ở mục 2.1.2.1, trên cả nước có 2.788 trường trung học phổ thông; 303 trường trung cấp chuyên nghiệp, 219 trường cao đẳng. Ngoài ra còn có 726 trung tâm giáo dục thường xuyên (71 cấp tỉnh, 655 cấp huyện), 10.992 trung tâm học tập cộng đồng, 1.752 trung tâm ngoại ngữ, tin học; 308 trường phổ thông dân tộc nội trú và 876 trường phổ thông dân tộc bán trú43. Riêng ở TP.HCM và Hà Nội có số lượng phòng nghiệp vụ và cơ sở giáo dục trực thuộc tương đối lớn: TP.HCM có 14 phòng chuyên môn nghiệp vụ thuộc sở và 287 cơ sở giáo dục trực thuộc Sở44; Hà Nội có 13 phòng chuyên môn nghiệp vụ thuộc sở và 170 cơ sở giáo dục trực thuộc Sở45.
Đối tượng, phạm vi thanh tra chuyên ngành của Thanh tra Sở GD&ĐT lại càng lớn và rộng hơn. Sở GD&ĐT là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh, có chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về Giáo dục nên đặc điểm nổi bật của hoạt động thanh tra chuyên ngành của Thanh tra Sở GD&ĐT là có trọng trách và vai trò rất lớn, đối tượng và phạm vi rộng lớn với đối tượng và phạm vi rộng như quy định tại Khoản 2 Điều 15 Nghị định số 42/2013/NĐ-CP đã trình bày tại mục 1.4.1. Theo số liệu của Vụ Kế hoạch Tài chính - Bộ Giáo dục và Đào tạo thống kê năm học 2015-2016 thì
42 Đặng Thị Thu Huyền (2015), “Đổi mới thanh tra giáo dục đáp ứng yêu cầu cải cách giáo dục Việt Nam”,
Tạp chí Thanh tra, số 12, tr.22.
43 Phương Thảo (2015), Cả nước có 22,21 triệu học sinh, 1,24 triệu thầy cô giáo http://giaoduc.net.vn /Giao- duc-24h/Ca-nuoc-co-2221-trieu-hoc-sinh-124-trieu-thay-co-giao-post161501.gd (truy cập ngày 20/6/2017). 44 Tổng hợp trên trang thông tin của Sở GD&ĐT TP.HCM http://edu.hochiminhcity.gov.vn/so-luoc-ve-nganh- gddt-tphcm/nganh-giao-duc-va-dao-tao-thanh-pho-ho-chi-minh-c31857-54481.aspx (truy cập ngày 20/6/ 2017). 45 Sở Giáo dục và Đào tạo https://hanoi.gov.vn/lanhdaoquacacthoiky/-/hn/zJYU39PZOBhM/1604/36788/1/ so-giao-duc-va-ao-tao.html;jsessionid=AISZluQg6G2zXI0Y7MSfx6LQ.app2 (truy cập ngày 20/6/2017).
nước ta có 696 phòng GD&ĐT, 14.352 Trường giáo dục mầm non, 10.909 Trường THCS, 2.788 Trường THPT (gồm cả những trường có cấp học THPT), 303 Trường Trung cấp chuyên nghiệp, 219 Trường Cao đẳng và 223 Trường Đại học46.
Theo quy định tại Điều 14 Nghị định số 42/2013/NĐ-CP, nội dung thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực giáo dục cũng rất nhiều: Xây dựng và thực hiện chương trình giáo dục; biên soạn, sử dụng sách giáo khoa, giáo trình, tài liệu; sản xuất, quản lý, sử dụng thiết bị giáo dục; Thành lập, sáp nhập, chia, tách, giải thể cơ sở giáo dục; tổ chức và hoạt động của cơ sở giáo dục; hoạt động chuyên ngành giáo dục của cơ quan quản lý giáo dục; Thực hiện quy chế chuyên môn; mở ngành đào tạo; quy chế đào tạo; quy chế thi cử; thực hiện nội dung, phương pháp giáo dục; in, quản lý, cấp phát văn bằng, chứng chỉ; Thực hiện quy chế tuyển sinh, quản lý, giáo dục người học và các chế độ chính sách đối với người học; Các điều kiện bảo đảm chất lượng giáo dục; kiểm định chất lượng giáo dục; thực hiện phổ cập giáo dục; Thực hiện quy định về thu, quản lý, sử dụng học phí, các nguồn lực tài chính khác; Tổ chức quản lý, nghiên cứu, chuyển giao, ứng dụng khoa học công nghệ; Tổ chức, quản lý công tác hợp tác quốc tế trong lĩnh vực giáo dục.
Có thể nói khó khăn rất lớn của thanh tra Sở GD&ĐT trong thời gian qua là áp lực công việc quá cao do khối lượng lớn, tính chất phức tạp và đòi hỏi thời gian hoàn thành nhanh, kịp thời. Tất cả công chức Thanh tra của Sở GD&ĐT là 31847 mà phải tổ chức thanh tra cho hàng trăm, hàng nghìn đơn vị, cơ quan, tổ chức như đã nêu ở trên. Trung bình, một công chức Thanh tra phải thực hiện thanh tra với gần 100 đơn vị, cơ quan, tổ chức. Bên cạnh đó, áp lực công việc không chỉ biểu hiện qua khối lượng công việc mà còn do tính chất phức tạp của công việc và áp lực từ thời gian hoàn thành công việc. Các cuộc thanh tra phải tốn nhiều thời gian mà các vấn đề lại thường mang tính cấp bách, cần phải giải quyết nhanh. Do đó, lực lượng thanh tra của Sở GD&ĐT đang chịu những áp lực công việc rất lớn, không tránh khỏi việc bỏ qua công tác thanh tra đối với những vùng có địa bàn rộng, đi lại khó khăn.
2.2.1.2. Những hạn chế, bất cập về đối tượng, phạm vi thanh tra và giải pháp hoàn thiện
- Về thanh tra hành chính:
46 Bộ Giáo dục và Đào tạo https://moet.gov.vn/thong-ke/Pages/thong-ke.aspx, truy cập ngày 05/9/2017. 47 Thanh tra giáo dục sẽ đổi mới, tlđd (32).
Từ thực trạng như trên, hoạt động thanh tra hành chính của Thanh tra Sở GD&ĐT từ tháng 1-2014 đến tháng 8-2015 có hạn chế là, hoạt động thanh tra đối với các đơn vị trực thuộc trong thời gian qua chủ yếu là về công tác chuyên môn, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng; thanh tra chủ yếu để giám sát, duy trì nề nếp dạy học mà chưa chú trọng thanh tra mang tính chất quản lý.
Để khắc phục hạn chế này, tác giả nhận thấy trong quá trình tiến hành thanh tra, Thanh tra Sở GD&ĐT không lấy kết quả về số vụ việc vi phạm, các hành vi vi phạm, số tiền, tài sản sai phạm là căn cứ đầu tiên và quan trọng nhất để đánh giá kết quả hoạt động thanh tra nữa mà cần phải căn cứ trước hết vào kết quả phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục, sau đó mới đến kết quả về số vụ việc vi phạm, các hành vi vi phạm, số tiền, tài sản vi phạm v.v… giúp các cơ quan, tổ chức thực hiện đúng quy định của pháp luật và phát huy nhân tố tích cực cũng là những mục đích quan trọng định hướng cho kết quả hoạt động thanh tra. Từ những kết quả cụ thể đó, hoạt động thanh tra sẽ hướng đến kết quả chung là nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước trong từng ngành, từng lĩnh vực. Đồng thời, thanh tra các Sở GD&ĐT chủ động xây dựng kế hoạch thanh tra hàng năm sát với yêu cầu nhiệm vụ quản lý, tổ chức triển khai thực hiện linh hoạt giữa kế hoạch và nhiệm vụ đột xuất; từng bước chuyển hướng, hoạt động thanh tra chủ yếu là thanh tra vụ việc, sang tập trung thực hiện chức năng quản lý nhà nước về thanh tra hành chính.
- Về thanh tra chuyên ngành:
Từ những quy định và thực tiễn trên cho thấy giáo dục là lĩnh vực rất rộng lớn với sự tham gia của hàng vạn đơn vị, cơ quan, tổ chức, cá nhân. Vì vậy, phạm vi, đối tượng thanh tra là cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ chấp hành quy định pháp luật trong lĩnh vực giáo dục thuộc phạm vi quản lý của Sở GD&ĐT là rất nhiều. Lực lượng công chức Thanh tra Sở GD&ĐT so với số lượng này là quá nhỏ nên không thể tránh khỏi những hạn chế trong việc hoàn thành nhiệm vụ của cơ
quan thanh tra cũng như của công chức thanh tra Sở GD&ĐT.
Hạn chế thứ nhất là, hoạt động thanh tra chuyên ngành của Thanh tra Sở GD&ĐT chưa bao quát được hết nội dung thanh tra: Hầu hết các cuộc thanh tra của Thanh tra Sở GD&ĐT tập trung chủ yếu vào các vấn đề như dạy thêm, học thêm; thu, chi đầu năm; quy chế đào tạo, quy chế thi cử; biên soạn chương trình
giáo dục mà chưa bao quát hết các nội dung quan trọng khác như: quản lý, sử dụng thiết bị giáo dục; thực hiện quy chế chuyên môn; mở ngành đào tạo; quy chế đào tạo; quy chế thi cử; thực hiện nội dung, phương pháp giáo dục... Đơn cử như Thanh tra Sở GD&ĐT tỉnh Quảng Ngãi, trong 02 năm học 2015-2017 đã tiến hành 26 cuộc thanh tra, chủ yếu là tập trung vào các nội dung thu chi đầu năm, học thêm, dạy thêm, tổ chức các kì thi48.
Hạn chế thứ hai là, một số Sở GD&ĐT chưa nắm rõ phạm vi nội dung
thanh tra: Trong việc xây dựng kế hoạch công tác thanh tra vẫn còn Sở GD&ĐT
chưa nắm rõ phạm vi nội dung thanh tra, một số địa phương như: Hà Nội, Bến Tre còn thanh tra hoạt động sư phạm nhà giáo chứ không phải thanh tra công tác quản lý49. Nghị định số 42/2013/NĐ-CP ban hành với mục tiêu thực hiện đổi mới trong thanh tra giáo dục, chuyển từ thanh tra chuyên môn sang thanh tra công tác quản lý. Tuy nhiên nhiều nơi vẫn còn nhầm lẫn, chưa tách bạch được giữa quản lý nhà nước và quản lý chuyên môn, công tác thanh tra cũng chưa làm rõ.
Để khắc phục những hạn chế trên, theo tác giả cần thực hiện những giải pháp sau:
Thứ nhất, trong xây dựng kế hoạch thanh tra hàng năm Thanh tra các Sở
GD&ĐT phải xác định đúng trọng tâm, trọng điểm; kịp thời tiến hành thanh tra đột xuất khi cần thiết. Xây dựng kế hoạch thanh tra theo hướng giảm số đơn vị được thanh tra nhưng bao quát được các nội dung cơ bản trong hoạt động của các đơn vị; hoạt động thanh tra chuyển trọng tâm từ thanh tra chuyên môn sang thanh tra trách nhiệm quản lý của thủ trưởng đơn vị, như thế sẽ phát huy được năng lực quản lý cũng như sáng kiến, năng lực của đội ngũ giáo viên; đồng thời tập trung thanh tra vào một số nội dung gây bức xúc dư luận xã hội thay vì thanh tra toàn diện nhà trường và thanh tra hoạt động sư phạm của nhà giáo.
Thứ hai, tăng cường công tác giám sát hoạt động thanh tra Sở GD&ĐT. Năm
2008, Tổng Thanh tra Chính phủ đã ban hành Quyết định số 2861/QĐ-TTCP ngày 22/12/2008 về Quy chế giám sát, kiểm tra hoạt động của các Đoàn thanh tra, các cơ quan thanh tra các cấp và đến năm 2015 Thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tư
48 Tổng hợp từ Báo cáo số 358/SGDĐT-TTr ngày 09 tháng 6 năm 2016 của Sở Giáo dục và Đào tạo tỉnh Quảng Ngãi Báo cáo công tác thanh tra năm học 2015-2016 và Báo cáo số 358/BC-TTr ngày 26 tháng 6
năm 2017 của Sở Giáo dục và Đào tạo tỉnh Quảng Ngãi Báo cáo công tác thanh tra năm học 2016-2017. 49 Quý Tùng (2015), Đổi mới hoạt động thanh tra giáo dục http://www.nhandan.com.vn/giaoduc/ item/28320102-doi-moi-hoat-dong-thanh-tra-giao-duc.html (truy cập ngày 20/6/2016).
số 05/2015/TT-TTCP vào ngày 10/9/2015 Quy định về giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra. Các địa phương đã triển khai thực hiện, tuy nhiên một số cán bộ, công chức chưa nhận thức vai trò quan trọng của việc giám sát hoạt động thanh tra. Hoạt động này nhằm tăng cường trách nhiệm của công chức thanh tra, đảm bảo hiệu quả, mục đích của hoạt động thanh tra, kịp thời phát hiện những sai sót của hoạt động thanh tra mà có những điều chỉnh phù hợp. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cần có chỉ thị về việc tăng cường công tác giám sát hoạt động thanh tra Sở GD&ĐT để nâng cao hiệu quả công tác giám sát hoạt động Đoàn thanh tra trong lĩnh vực giáo dục.
2.2.2. Bất cập, hạn chế về hình thức thanh tra của Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo và giải pháp hoàn thiện
Thực tế cho thấy trong hoạt động thanh tra tại các Sở GD&ĐT các cuộc thanh tra đột xuất chiếm tỉ lệ rất ít, chưa thực hiện hình thức thanh tra thường xuyên, mà chủ yếu là tiến hành hình thức thanh tra theo chương trình kế hoạch (từ
tháng 1-2014 đến tháng 8-2015, Thanh tra Sở GD&ĐT các tỉnh, thành phố đã thanh tra đột xuất được 105 cuộc50), mặc dù Luật thanh tra 2010 (Điều 37) có quy định thêm hình thức thanh tra thường xuyên trong hoạt động thanh tra chuyên ngành. Bên cạnh đó, tại mục 1 chương III Nghị định 07/2012/NĐ-CP chỉ quy định hoạt động thanh tra chuyên ngành theo kế hoạch và thanh tra chuyên ngành đột xuất, việc thực hiện hình thức thanh tra thường xuyên như thế nào đến nay vẫn chưa được ở đâu quy định51. Như vậy, việc Luật thanh tra 2010 bổ sung hình thức thanh tra thường xuyên chưa đi vào thực tiễn.
Trên thực tế, trong các cuộc thanh tra theo kế hoạch, do biết trước được kế hoạch nên các đối tượng thanh tra, đặc biệt là đối tượng thanh tra chuyên ngành có hoạt động đối phó. Chính vì điều này mà mỗi khi có thông tin “thanh tra về”, nhiều giáo viên đã bỏ cả việc dạy để lo “hợp thức hóa” giáo án, sổ sách cho đúng mẫu quy định. Đa số giáo viên còn không muốn sáng tạo trong việc giảng dạy, vì sợ thanh tra “bút phê”. Không ít thầy cô cho rằng đối phó với thanh tra chuyên môn còn nan giải hơn đổi mới phương pháp dạy học52.
50 Đặng Thị Thu Huyền, tlđd (42), tr.22.
51Thanh tra chính phủ, Báo cáo việc thực hiện Luật Thanh tra năm 2010 – Tài liệu phục vụ hội nghị trực
tuyến tổng hết công tác thanh tra năm 2012 ngày 20/12/2012.
52 Vĩnh Hà, Giáo viên sẽ không phải lo thanh tra https://tuoitre.vn/giao-vien-se-khong-phai-lo-thanh-tra- 1022902.htm, truy cập ngày 12/9/2017.
Để khắc phục những bất cập và hạn chế trên, tác giả đề xuất những giải pháp sau:
Thứ nhất, sửa đổi Khoản 3 Điều 37 Luật Thanh tra năm 2010 theo hướng
“Hoạt động thanh tra chuyên ngành phải được tiến hành thường xuyên, gắn liền với nhiệm vụ chuyên môn, kịp thời phát hiện, ngăn chặn, xử lý hành vi vi phạm pháp luật”. Đồng thời, cần có văn bản hướng dẫn hình thức thanh tra thường xuyên.
Như vậy, sẽ thiết thực với hoạt động thanh tra.
Ngoài ra, cần có quy định việc thành lập Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục, Thanh tra Chi cục thuộc Sở có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể để đảm bảo điều kiện thanh tra thường xuyên.
Thứ hai, xây dựng, hoàn thiện quy trình nghiệp vụ thanh tra theo đặc thù ngành giáo dục. Cụ thể là xây dựng quy trình, xây dựng kế hoạch thanh tra, kế hoạch tiến hành thanh tra đặc thù của Thanh tra Bộ GD&ĐT, Thanh tra Sở GD&ĐT đối với thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực giáo dục theo từng chuyên đề. Đồng thời, Thanh tra Sở GD&ĐT cần tăng cường các cuộc thanh tra đột xuất để giảm thiểu hình thức “đối phó” và tăng hiệu quả công tác thanh tra.
2.2.3. Thực trạng thực hiện thủ tục thanh tra, những hạn chế và và giải pháp hoàn thiện hoàn thiện
2.2.3.1. Thực trạng thực hiện thủ tục thanh tra
Qua thực tế khảo sát và báo cáo tại nhiều Thanh tra Sở GD&ĐT trên cả nước cho thấy, nhìn chung các cuộc thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành đa số được thực hiện theo đúng trình tự quy định của pháp luật về thứ tự các bước thanh tra. Kế hoạch thanh tra của Chánh Thanh tra Sở do Giám đốc Sở GD&ĐT hàng năm phê duyệt. Tuy nhiên, nếu có phát sinh dấu hiệu vi phạm thì Chánh Thanh tra Sở GD&ĐT hoặc Giám đốc Sở GD&ĐT sẽ ban hành quyết định thanh tra, sau đó thành lập Đoàn thanh tra. Hiện nay, việc Chánh Thanh tra hay Giám đốc Sở ra quyết định thanh tra còn chưa có văn bản, quy định rõ ràng. Nhưng thực tế cho thấy, nếu một cuộc thanh tra mang tính chất phức tạp, cần huy động lực lượng nhiều cộng tác viên của các đơn vị, cần sự phối hợp nhịp nhàng của nhiều cấp nghành thì Giám đốc Sở sẽ là người ban hành quyết định thanh tra.
2.2.3.2. Những hạn chế và và giải pháp hoàn thiện
Trong quá trình thực hiện hoạt động thanh tra của Thanh tra Sở GD&ĐT vẫn còn tồn tại những hạn chế như sau:
Hạn chế thứ nhất là, chưa thực sự chú trọng đến việc phân công Thanh tra
viên tiến hành thanh tra độc lập. Đây là hạn chế lớn nhất của hoạt động thanh tra
của các thanh tra Sở GD&ĐT phổ biến hiện nay. Hoạt động thanh tra chuyên ngành