Luật Phá sản năm 2014 ra đời đã khắc phục được những hạn chế của Luật Phá sản năm 1993 và Luật Phá sản năm 2004 trong việc sử dụng thủ tục phá sản để lấy nợ tập thể. Có một nhận định từ phía Tòa án nhân dân tối cao về Luật Phá sản năm 2014 so với các Luật Phá sản năm 1993 và Luật Phá sản năm 2004 như sau:
Tại Việt Nam, hơn 20 năm dưới sự điều chỉnh của Luật Phá sản doanh nghiệp 1993 và Luật Phá sản 2004, số lượng vụ việc phá sản do Tòa án giải quyết là tương đối thấp, thể hiện tình trạng số lượng doanh nghiệp tự rút lui khỏi nền kinh tế thông qua các quy định của pháp luật phá sản là một con số rất nhỏ. Khắc phục hạn chế này, Luật Phá sản được Quốc hội thông qua ngày 19-6-2014, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-01-2015 đã có nhiều cải cách đáng kể. Theo số liệu thống kê của Tòa án nhân dân tối cao, từ khi Luật Phá sản có hiệu lực thi hành đến ngày 30-9-2017, bên cạnh việc tiếp tục giải quyết 229 vụ việc đã thụ lý từ những năm trước, Tòa án nhân dân các cấp thụ lý mới 407 vụ việc phá sản. Trong đó, đã giải quyết 439 vụ việc (ra quyết định không mở thủ tục phá sản 119 vụ việc, ra quyết định mở thủ tục phá sản 271 vụ việc, trả lại đơn 44 vụ việc), riêng năm 2017, Tòa án đã ra được 45 quyết định tuyên bố phá sản. Như vậy, so với 9 năm thi hành Luật Phá sản 2004 (từ 2004- 2013: Tòa án các cấp chỉ thụ lý 336 đơn yêu cầu tuyên bố phá sản doanh nghiệp, ra 236 Quyết định mở thủ tục phá sản, trong đó ra 83
Quyết định tuyên bố phá sản [79]), số lượng vụ việc phá sản mà Tòa án các cấp thụ lý, giải quyết đã tăng lên rất nhiều. Một số Tòa án có số lượng vụ việc phá sản thụ lý cao kể từ khi có Luật Phá sản như Tòa án thành phố Hồ Chí Minh (126 đơn được thụ lý), tỉnh Bình Dương (59 đơn được thụ lý)… Tuy nhiên, cũng có nhiều Tòa án không thụ lý mới vụ việc nào như Tuyên Quang, Hà Tĩnh... Số lượng thụ lý tại Tòa án cấp huyện nhiều hơn cấp tỉnh như Nam Định, Bà Rịa Vũng Tàu, Khánh Hòa. Điều này cho thấy mức độ áp dụng Luật Phá sản ở Việt Nam đã tăng lên, nhưng không đồng đều ở các tỉnh, thành phố trong cả nước [27, tr. 4].
Tổng kết này cho thấy số lượng vụ việc phá sản được thụ lý và giải quyết tại Tòa án tăng lên đáng kể sau khi Luật Phá sản năm 2014 ra đời. Nhiều ý kiến cho rằng sự tăng lên của số lượng là chỉ dấu của việc Luật Phá sản năm 2014 đi vào cuộc sống tốt hơn so với Luật Phá sản năm 1993 và Luật Phá sản năm 2004. Nhận định như vậy chưa có sức thuyết phục bởi sự so sánh mới chỉ nhìn sự gia tăng của con số vụ việc chứ chưa có sự so sánh con số của từng thời kỳ với bối cảnh kinh tế, xã hội của thời kỳ đó. Nhưng dù sao thì tác dụng của Luật Phá sản năm 2014 cũng đã được thể hiện phần nào khi người ta đã sử dụng nó khá nhiều.
Tuy nhiên Luật Phá sản năm 2014 hiện hành cũng có những vướng mắc đáng kể. Vì vậy cần có cái nhìn sâu hơn về Luật này để tìm ra các bất cập chủ yếu ảnh hưởng lớn tới môi trường kinh doanh ở Việt Nam hiện nay, nhằm hoàn thiện thêm một bước quan trọng nữa.
Theo tổng hợp chính thức được đại diện Tòa án nhân dân tối cao công khai, Luật Phá sản năm 2014 có nhiều bất cập trong hầu hết các khâu của thủ tục phá sản như: Về đối tượng áp dụng (Điều 2); về tiêu chí xác định doanh nghiệp, hợp tác xã mất khả năng thanh toán (khoản 1 Điều 4); về quy định mở
tài khoản tại ngân hàng của Tòa án nhân dân (Điều 16); về quyền và nghĩa vụ của người nộp đơn yêu cầu mở thủ tục phá sản (Điều 19); về đơn yêu cầu mở thủ tục phá sản của doanh nghiệp, hợp tác xã mất khả năng thanh toán (Điều 28); về thủ tục nộp lệ phí phá sản, tạm ứng chi phí phá sản (Điều 38); về thời hạn thông báo, tống đạt các văn bản tố tụng cho các chủ nợ ở nước ngoài (Điều 40, Điều 43); về quyết định mở hoặc không mở thủ tục phá sản (Điều 42); về thông báo quyết định mở hoặc không mở thủ tục phá sản (Điều 43); về chỉ định Quản tài viên, doanh nghiệp quản lý, thanh lý tài sản (Điều 45); về giám sát hoạt động của doanh nghiệp, hợp tác xã sau khi quyết định mở thủ tục phá sản (Điều 49); về giao dịch bị coi là vô hiệu (Điều 59); về kiểm kê tài sản của doanh nghiệp, hợp tác xã (Điều 65); về giải quyết việc đình chỉ thi hành án dân sự, giải quyết vụ việc (Điều 72); về điều kiện hợp lệ của Hội nghị chủ nợ và biểu quyết thông qua Hội nghị chủ nợ (Điều 79 và Điều 81); về tuyên bố doanh nghiệp, hợp tác xã phá sản theo thủ tục rút gọn (Điều 105); về quyết định tuyên bố doanh nghiệp, hợp tác xã phá sản (Điều 108); về thủ tục thi hành quyết định tuyên bố phá sản (Điều 120) [27, tr. 4-13].
Phỏng theo mô hình Luật Phá sản Pháp, Luật Phá sản Việt Nam dưới các chế độ cũ và các Luật Phá sản năm 1993, Luật Phá sản năm 2004 và Luật Phá sản năm 2014 có một số nét tương đồng về quan niệm cơ chế lấy nợ tập thể, không chú ý nhiều tới việc tạo ra cơ hội cho con nợ thoát ra khỏi cảnh bê bối về tài chính và có một khởi đầu mới như mô hình Luật Phá sản của Hoa Kỳ. Tuy nhiên nét tương đồng này lớn hơn ở Luật Phá sản năm 2014 bởi luật này đã tiếp thu nhiều kinh nghiệm nước ngoài theo mô hình phá sản của Châu Âu lục địa và có chú ý tới lịch sử pháp luật Việt Nam.
Luật Phá sản năm 2014 có tư tưởng chính trị được gói gọn trong Mục 3, Phần II của Nghị quyết số 48 – NQ/TW ngày 24/05/2005 về chiến lược xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 định hướng đến năm 2020 mà Tờ trình số 03/TTr-TANDTC ngày 26/08/2013 về Dự án Luật Phá sản sửa đổi của Tòa án nhân dân tối cao (cơ quan Dự thảo) có trích dẫn như sau:
Xác định rõ trách nhiệm pháp lý của chủ sở hữu nhà nước và các chủ sở hữu khác, có chế bảo đảm quyền sở hữu và hạn chế quyền sở hữu, … Hoàn thiện cơ chế bảo vệ quyền tự do kinh doanh theo nguyên tắc công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm. Tạo cơ sở pháp luật để công dân tích cực huy động mọi tiềm năng, nguồn lực và phát triển sản xuất, kinh doanh, nâng cao chất lượng cuộc sống của bản thân, gia đình và góp phần làm giàu cho đất nước. Tạo lập môi trường pháp lý cho cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng, phù hợp với nguyên tắc của tổ chức Thương mại thế giới (WTO) và các cam kết quốc tế khác. Xây dựng một khung pháp luật cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, xóa bỏ độc quyền và độc quyền kinh doanh, cải thiện môi trường đầu tư; từng bước thống nhất pháp luật áp dụng đối với đầu tư trong nước và nước ngoài. Hoàn thiện pháp luật về hợp đồng theo hướng tôn trọng thỏa thuận của các bên giao kết hợp đồng, không trái đạo đức xã hội, không xâm phạm trật tự công cộng, phù hợp với tập quán, thông lệ thương mại quốc tế, đổi mới cơ bản pháp luật về phá sản. Tư tưởng này cho thấy Luật Phá sản năm 2014 không phải là một đạo luật đơn lẻ mà là một đạo luật nằm trong hệ thống pháp luật và có mối liên hệ chặt chẽ với các luật khác, nhất là về kinh tế. Vì vậy xuất phát điểm trong hệ thống pháp luật, luật này chỉ là luật về một trong những cơ chế lấy nợ mà có bản chất là cơ chế lấy nợ tập thể. Vì vậy tài liệu tuyên truyền cho Luật Phá sản năm 2014 của Hội
đồng phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật trung ương đã phân tích và làm rõ xuất phát điểm pháp lý này như sau:
Phá sản là một thủ tục đòi nợ tập thể, tại đó, tất cả các chủ nợ liên kết với nhau để giải quyết vấn đề công nợ của những con nợ, vốn là các chủ thể rơi vào tình trạng phá sản, thất bại trong việc hoàn lại các khoản vay. Các chủ thể này vẫn còn tài sản để thanh lý bù đắp cho các khoản vay nhưng cá biệt có những chủ thể không còn tài sản gì để bù đắp. Sở dĩ nói phá sản là một thủ tục đòi nợ tập thể vì các chủ nợ của doanh nghiệp mất khả năng thanh toán, trong quá trình giải quyết vụ việc phá sản, không tự xé lẻ ra để đòi nợ riêng. Họ cùng tham gia vào một thiết chế chung để tiến hành đòi nợ hay bảo đảm quyền lợi của mình, gọi là Hội nghị chủ nợ (“HNCN”). Ngoài ra, khi giải quyết vấn đề phá sản doanh nghiệp, thì toàn bộ tài sản của doanh nghiệp đó được bán thanh lý, đưa vào quỹ chung và trả cho các chủ nợ theo một thứ tự ưu tiên nhất định mà mà Luật Phá sản quy định. Do vậy, trong bất cứ trường hợp nào, phá sản cũng là một thủ tục mang tính tập thể cao [29, tr. 5 - 6]. Đoạn trích dẫn này đã nói phần nào đấy về sự phát triển logic của luật này. Vì là cơ chế lấy nợ tập thể nên Tòa án phải can thiệp để bảo đảm cho hoạt động lấy nợ diễn ra trong trật tự, cho nên làm phát sinh ra hai chế định quan trọng là Hội nghị chủ nợ và Quản tài viên mà theo đó Quản tài viên là đại diện của chủ nợ để bảo đảm không một chủ nợ nào được lấy nợ riêng rẽ trên tài sản của con nợ bị phá sản. Trong khi đó con nợ có thể có những hành vi tiêu xài phung phí tài sản còn lại của mình vì cho rằng chúng trước sau cũng bị các chủ nợ lấy mất và có thể tẩu tán tài sản để trốn tránh trách nhiệm trả nợ. Vì vậy pháp luật phải can thiệp nhằm bảo toàn khối tài sản của con nợ bị phá sản. Các chủ nợ luôn luôn muốn kiểm soát khối tài sản này để lấy nợ.
Nếu không có sự can thiệp của pháp luật vào vấn đề này thì chắc hẳn việc lấy nợ sẽ không thể diễn ra trong trật tự. Sự cố vỡ các qũy tín dụng ở các nước xã hội chủ nghĩa chuyển đổi diễn ra trong các năm cuối của thập kỷ 80 và suốt thập kỷ 90 của thế kỷ trước là một minh chứng. Trong các sự cố này các chủ nợ tranh cướp từng tài sản, thậm chí những tài sản dùng cho các nhu cầu thiết yếu của con nợ cũng bị tranh cướp. Pháp luật can thiệp vào việc bảo toàn khối tài sản còn lại của con nợ bị phá sản bằng cách giao luôn cho đại diện của các chủ nợ (Quản tài viên) chức năng quản trị khối tài sản còn lại của con nợ bị phá sản thay vì các chủ nợ cùng nhau quản trị khối tài sản đó trong cơ chế lấy nợ tập thể. Việc quản trị này tất yếu dẫn đến Quản tài viên phải thu hồi các khoản nợ mà con nợ là chủ nợ để bảo đảm toàn khối tài sản đó và chi trả tối đa cho các chủ nợ như có thể. Việc quản trị này cũng tất yếu dẫn đến Quản tài viên phải bán đi những vật có thể bị tiêu hủy trong thời hạn nhất định và cũng phải bảo đảm chi tiêu cho các hoạt động cần thiết khác của con nợ như bảo đảm cho đời sống của con nợ, bảo đảm chi trả các khoản để duy trì hoạt động phép hàng ngày… Vì vậy Quản tài viên còn là đại diện của con nợ vì Quản tài viên không phải là chủ sở hữu của khối tài sản còn lại đó của con nợ bị phá sản. Cơ chế lấy nợ tập thể nhằm tới mục đích chuyển khối tài sản còn lại của con nợ thành tiền để chia cho các chủ nợ, ngoài việc chi trả bằng tài sản cụ thể cho các chủ nợ có bảo đảm, do đó Quản tài viên phải xác định các khoản nợ của từng chủ nợ và thanh toán cho họ theo tỷ lệ tương ứng. Để hỗ trợ cho quá trình này hàng loạt các vấn pháp lý được đặt ra mà Luật Phá sản phải quy định, chẳng hạn như vai trò của Tòa án, Thẩm phán phụ trách vụ việc phá sản, thứ tự ưu tiên thanh toán, thu hồi tài sản bị tẩu tán… Luật Phá sản năm 2014 đã theo logic đó để thiết kế các quy định cụ thể. Nhưng còn nhiều vấn đề pháp lý khác mà luật này chưa quan tâm tới hoặc quy định còn chưa rành mạch… Dù có chú ý tới logic hay kết cấu bên trong của Luật Phá sản. Nhưng Luật
Phá sản năm 2014 không xác định đúng bản chất pháp lý của Quản tài viên và cũng không xác định đúng vai trò và vị trí của các chủ nợ cũng như Tòa án giải quyết vụ việc phá sản. Các bất cập cụ thể này sẽ được nghiên cứu ở các mục dưới đây.
Trước Luật Phá sản năm 2014 này, Luật Phá sản năm 1993 và Luật Phá sản năm 2004 được gọi là các đạo luật bị phá sản ngay từ khi ra đời bởi suốt trong quá trình tồn tại, chúng rất ít được sử dụng. Tòa án nhân dân tối cao vì thế đã nhận định:
Tuy nhiên, số lượng đơn yêu cầu tuyên bố phá sản và số lượng doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản mà Tòa án đã thụ lý trong hơn mười năm áp dụng Luật Phá sản danh nghiệp 1993 và chín năm áp dụng Luật Phá sản năm 2004 là quá ít. Số liệu này không phản ánh đúng thực tiễn, số lượng doanh nghiệp lâm vào tình trạng phá sản trên thực tế lớn hơn gấp nhiều lần con số này nhưng không thể tuyên bố các doanh nghiệp đó bị phá sản với nhiều lý do [80, tr. 5-6]. Trong vòng hơn chín năm thi hành Luật Phá sản năm 1993, Tòa án thụ lý 151 đơn xin yêu cầu tuyên bố phá sản, nhưng chỉ tuyên bố phá sản được 46 trường hợp; còn trong vòng chín năm thi hành Luật Phá sản năm 2004, Tòa án thụ lý 336 đơn yêu cầu mở thủ tục phá sản, nhưng chỉ tuyên bố phá sản được 83 trường hợp [80, tr. 6]. Với số liệu này chúng ta có thể thấy các Luật Phá sản của chúng ta nói chung có những bất cập nhất định. Vì vậy có những câu hỏi được đặt ra:
Người ta đang bàn nhiều và sẽ còn phải bàn nhiều về việc tại sao Luật Phá sản của chúng ta liên tiếp kém hiệu quả trong thực tiễn? Lý do cơ bản của tình hình này nằm ở các quy định của pháp luật về phá sản hay tại nền tư pháp Việt Nam không đáp ứng được các đòi hỏi mà thực tiễn đặt ra, chưa sẵn sàng cho nền kinh tế đang
có sự chuyển đổi sang kinh tế thị trường. Công cụ này không được giới kinh doanh sử dụng như là phương tiện hữu hiệu để giải quyết các vụ mất khả năng thanh toán trong hoạt động kinh doanh hoặc họ không thích kiện tụng, không thích mang việc đòi nợ ra Tòa án theo thủ tục phá sản mà lựa chọn các hình thức đòi nợ khác hiệu quả hơn, đỡ tốn kém thời gian và tiền bạc hơn? [70, tr. 50].
Chưa bàn sâu vào các bất cập của Luật Phá sản năm 1993 và Luật Phá sản năm 2004, chúng ta thấy di sản này nếu không được khắc phục cơ bản trong Luật Phá sản năm 2014 thì vấn đề bất cập vẫn tồn tại và luật sẽ vẫn không thể đi vào đời sống. Nhận định về những vướng mắc chủ yếu của Luật Phá sản năm 2004 trước đây, Viện khoa học xét xử Tòa án nhân dân tối cao nêu trong “Báo cáo tổng quan tình hình thi hành Luật Phá sản năm 2004” bao gồm:
(1) không thu hồi được tài sản có của con nợ vì lý do là