1.2. Quan niệm về thể chế đào tạo, bồi dƣỡng công chức cấp huyện
1.2.1. Khái niệm thể chế, thể chế đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp
cấp huyện
Theo Từ điển Việt Namthì “Thể” là cách thức, “Chế” là phép định ra – cơ cấu xã hội do pháp luật quy định [22, tr.1725]. Thể chế là “những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội buộc mọi người phải tuân theo” [22, tr.900].
Giáo trình Hành chính cơng của Học viện Hành chính Quốc gia tiếp cận thể chế ở 2 khía cạnh:
“Thể chế bao hàm tổ chức với hệ thống các quy tắc, quy chế được sử dụng để điều chỉnh sự vận hành của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu của tổ chức” [10. tr.108, 109].
“Thể chế được hiểu như là hệ thống các quy định do Nhà nước xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa nhà nước với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập trật tự, kỷ cương xã hội” [10. tr.109].
Như vậy, thể chế được hiểu theo hai cách sau đây: thứ nhất, thể chế có thể hiểu là những quy định pháp luật. Ở phạm vi rộng hơn, thể chế bao gồm các quy định pháp luật và các tổ chức vận hành các quy định pháp luật đó.
Trong phạm vi nghiên cứu, luận văn tiếp cậnquan niệm thể chế ở phạm vi rộng. Mặt khác xuất phát từ lý luận về đào tạo, bồi dưỡng công chức để có những định hướng cho việc hồn thiện thể chế này nên luận văn chỉ tập trung vào những yếu tố chính thức của thể chế (quy phạm pháp luật) mà khơng đề cập đến các yếu tố phi chính thức (đường lối, chính sách…). Như vậy, thể chế
đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện gắn với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và tổ chức bộ máy về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện.
23
Thể chế đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện là hệ thống các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới dạng văn bản pháp luật để quy định, hướng dẫn, thực hiện các nội dung đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện một cách thống nhất đáp ứng các yêu cầu, mục tiêu của nền công vụ quốc gia.
Thể chế đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện là tập hợp các văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện do các cơ quan nhà nước cấp trên và cấp huyện có thẩm quyền ban hành theo đúng quy tắc, trình tự và thủ tục do luật định, mang tính quyền lực nhà nước; buộc các đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện, văn bản đó làm phát sinh các hệ quả pháp lý.
Từ các phân tích trên, nội hàm của thể chế đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện bao gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định chế độ đào tạo, bồi dưỡng cơng chức nói chung và cơng chức cấp huyện nói riêng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Như vậy, thể chế đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện sẽ được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật có thứ bậc khác nhau do nhiều chủ thể ban hành. Bên cạnh việc quy định trong các văn bản như Hiến pháp, Luật Cán bộ, công chức 2008 và các Nghị định, Thông tư về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện, thể chế đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện còn chịu sự điều chỉnh của nhiều ngành luật khác như Luật Lao động điều chỉnh về tiền lương, thời gian làm việc; Luật Hình sự quy định về xử lý hình sự khi cơng chức cấp huyện vi phạm pháp luật hình sự… Ngồi ra, cịn rất nhiều văn bản dưới luật khác điều chỉnh hoạt động đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện.
1.2.2. Vai trị của thể chế đào tạo, bồi dưỡng cơng chức cấp huyện
- Vai trị của thể chế đào tạo, bồi dưỡng cơng chức cấp huyện trong việc thực hiện nâng cao chất lượng đội ngũ công chức
24
+ Đào tạo, bồi dưỡng có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu quả của đội ngũ công chức cấp huyện. Đổi mới cơng tác đào tạo, bồi dưỡng góp phần đổi mới công tác cán bộ. Hoạt động đào tạo, bồi dưỡng công chức là vấn đề được Đảng và Nhà nước quan tâm nhằm xây dựng đội ngũ cơng chức có đủ phẩm chất, năng lực, trình độ đáp ứng những đòi hỏi của CNH, HĐH đất nước và tiến trình hội nhập quốc tế. Chất lượng của đội ngũ cơng chức được hình thành nên bởi nhiều yếu tố, phần lớn là do giáo dục, đào tạo và được rèn luyện qua thực tiễn công tác.
Nhận thức được tầm quan trọng của công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện, coi hoạt động này là một khâu quan trọng của công tác cán bộ, Đảng và Nhà nước ta đã, đang và ngày càng chú trọng tới công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức và tiếp tục đổi mới công tác đào tạo cơng chức theo hướng nâng cao bản lĩnh chính trị và trình độ chun mơn nghiệp vụ, tăng cường lãnh đạo theo chức danh, đào tạo, bồi dưỡng thường xuyên. Vì vậy, ở mỗi giai đoạn, Đảng và Nhà nước ta đều đề ra những chủ trương, đường lối, xây dựng các chính sách, hồn thiện hệ thống pháp luật phù hợp để thúc đẩy hoạt động đào tạo, bồi dưỡng công chức trong từng giai đoạn, từng thời kỳ phát triển đất nước.
+ Thể chế về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện góp phần xây dựng nên hệ thống pháp luật hồn chỉnh, đồng bộ.
Từ những nhu cầu, địi hỏi tất yếu của nền cơng vụ nói chung, của cơng cuộc cải cách nền hành chính nhà nước nói riêng, mỗi một văn bản QLNN trong mỗi lĩnh vực, mỗi ngành nghề được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành là một thành tố tạo nên hệ thống pháp luật nhà nước, trong đó có đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức cấp huyện.
Để nâng cao chất lượng đội ngũ công chức cấp huyện, nhất là trong thời kỳ hội nhập quốc tế, địi hỏi phải có cơ chế, chính sách đúng đắn, phù
25
hợp, đáp ứng kịp thời nhu cầu của sự phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Trong những năm qua, nền kinh tế thế giới đã và đang có những biến đổi sâu sắc về cơ cấu, chức năng, phương thức hoạt động cũng như tổ chức và quản lý… đòi hỏi sự phát huy cao độ khả năng sáng tạo của con người, vào trình độ, phẩm chất, năng lực của đội ngũ cơng chức đang trực tiếp làm việc trong bộ máy nhà nước. Sự sáng tạo, trình độ, phẩm chất, năng lực này được hình thành bởi rất nhiều yếu tố khác nhau, trong đó yếu tố khơng thể thiếu là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đào tạo, bồi dưỡng cơng chức.
- Vai trị của thể chế về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện trong việc quản lý và sử dụng đội ngũ công chức
Để quản lý và sử dụng đội ngũ cơng chức, ngồi các văn bản quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền quản lý và sử dụng đội ngũ công chức cho các cơ quan nhà nước thì văn bản quy phạm pháp luật về đào tạo, bồi dưỡng cơng chức có vai trị khơng thể thiếu trong hoạt động quản lý và sử dụng đội ngũ này.
Một là, vai trị trong quản lý cơng chức của cơ quan nhà nước. Thông
qua các thể chế, các cơ quan nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình được cử và quản lý cơng chức đi đào tạo, bồi dưỡng trong nước và nước ngoài theo ngân sách nhà nước hoặc bằng các nguồn kinh phí khác, kể cả nguồn kinh phí tự túc. Các cơ quan có quyền khen thưởng hoặc kỷ luật, thậm chí buộc thơi việc nếu cơng chức vi phạm các quy định về đào tạo, bồi dưỡng.
Hai là, vai trị trong sử dụng đội ngũ cơng chức. Trong cơ quan nhà nước, để sử dụng tốt nguồn nhân lực của mình, địi hỏi các cơ quan cần xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển nguồn nhân lực, thể hiện trong một số nội dung như:
26
+ Trong sắp xếp, bố trí cơng tác. Dựa trên năng lực và chun mơn, ngành nghề được đào tạo, các cơ quan nhà nước bố trí, sắp xếp các vị trí cơng tác phù hợp cho mỗi công chức. Nếu công chức đang ở những vị trí cơng tác địi hỏi phải có trình độ cao hơn, nhưng trước yêu cầu cơng việc phải có người đảm nhận thì cơ quan quản lý cơng chức phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng họ đủ tiêu chuẩn để giữa vị trí làm việc đó. Việc điều động, luân chuyển công chức là hoạt động của cơng tác tổ chức nhằm mục đích giúp cho
mỗi cơng chức tự trau dồi kiến thức, kỹ năng, giúp họ xử lý tốt công việc, nhanh nhạy trong giao tiếp ứng xử… Đó cũng là một hình thức đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực chất lượng cao, đáp ứng yêu cầu của xu thế hội nhập.
+ Trong quy hoạch, bổ nhiệm: Quy hoạch nguồn cán bộ lãnh đạo để đáp ứng yêu cầu của cán bộ quản lý đối với từng chức danh trong từng đơn vị thuộc phạm vi quản lý của cơ quan nhà nước. Trong hoạt động của công tác tổ chức, kiện toàn tổ chức bộ máy và xây dựng đội ngũ cán bộ lãnh đạo có đủ khả năng đáp ứng trước yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra để thực hiện nhiệm vụ chung của cơ quan, tổ chức. Công tác đào tạo, bồi dưỡng phải gắn chặt chẽ với công tác quy hoạch, bảo đảm cho ĐTBD đạt hiệu quả thiết thực đúng địa chỉ, đúng nhu cầu sử dụng theo quy hoạch, khơng bị lãng phí. ĐTBD được đội ngũ công chức nguồn hội tụ các tiêu chuẩn của chức danh quản lý để đề bạt, bổ nhiệm, thay thế những cán bộ lãnh đạo nghỉ hưu hoặc được thuyên chuyển sang giữ một vị trí cơng tác khác.
+ Trong công tác thi đua khen thưởng và kỷ luật. Đào tạo, bồi dưỡng là quyền lợi, cũng là nghĩa vụ của mỗi công chức. Khi công chức được cơ quan cử đi học, trong quá trình học tập đến khi kết thúc khóa học, họ phải có trách nhiệm báo cáo kết quả học tập. Nếu kết quả đạt loại giỏi hay xuất sắc, kết quả đó cũng được coi là thành tích để xem xét khen thưởng cuối năm. Ngược lại, họ khơng hồn thành khóa học, kết quả khơng đạt yêu cầu hoặc
27
trong quá trình học tập không chấp hành đầy đủ, vi phạm các quy định của các cơ sở đào tạo và của cơ quan, khi học xong không phục vụ cơ quan… tùy theo mức độ vi phạm của cơng chức mà có những hình thức kỷ luật tương ứng với các hành vi vi phạm đó và họ phải bồi thường chi phí đào tạo trong trường hợp được cử đi học bằng nguồn ngân sách nhà nước, thậm chí
cịn bị buộc thơi việc.
Tóm lại, vai trị của thể chế đào tạo, bồi dưỡng cơng chức cấp huyện đã góp phần khơng nhỏ trong hoạt động quản lý và sử dụng công chức cấp huyện.
1.2.3. Cấu thành thể chế đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện
1.2.3.1. Văn bản pháp luật về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện
Hệ thống văn bản QPPL là tập hợp các văn bản QLNN chứa đựng các QPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội, do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo đúng nguyên tắc, trình tự, thủ tục do luật định, mang
tính quyền lực nhà nước nhằm thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Hệ thống văn bản QPPL về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện là tập hợp các văn bản chứa đựng các QPPL điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực đào tạo, bồi dưỡng công chức do các cơ quan cấp huyện có thẩm quyền ban hành theo đúng nguyên tắc, trình tự và thủ tục do luật định, mang tính quyền lực nhà nước, buộc các đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện, văn bản đó làm phát sinh các hệ quả pháp lý.
Thường đối với cấp huyện, HĐND và UBND là các cơ quan có thẩm quyền cao nhất để ban hành các văn bản quy phạm để điều chỉnh các mối quan hệ và các hoạt động liên quan tới công tác đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ công chức cấp huyện. Các văn bản hướng dẫn cụ thể các văn bản QPPL
của cấp trên, văn bản quy định về chương trình, kế hoạch đào tạo bồi dưỡng công chức cấp huyện, các văn bản cử công chức đi đào tạo, bồi dưỡng, các
28
văn bản quy định chế độ cho công chức cấp huyện tham gia đào tạo, bồi dưỡng ngắn hạn hoặc dài hạn phù hợp với quy định của nhà nước.
1.2.3.2. Tổ chức bộ máy quản lý đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện
Cơ cấu tổ chức bộ máy Quản lý nhà nước (QLNN) về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện là hệ thống quản lý hoàn chỉnh về cơ cấu tổ chức, xác định rõ chức năng nhiệm vụ và cơ chế hoạt động của từng cơ quan trong hệ thống, đội ngũ chuyên gia và nhân viên đang hoạt động trong hệ thống nhằm đạt được mục tiêu của hệ thống đã đề ra.
Tổ chức bộ máy QLNN về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện gồm những công việc sau:
Xác định cơ cấu tổ chức của hệ thống và phân cấp quản lý, điều hành cũng như mối quan - Cơ sở ĐTBD - cơ quan quản lý, sử dụng công chức luôn cần những cơ sở khoa học và thực tiễn về quản lý công tác đào tạo, bồi dưỡng.
Xác định nhiệm vụ thiết kế, quản lý và thực hiện, phối hợp, giám sát, theo dõi đánh giá và tất cả những việc khác liên quan đến nội dung quản lý và quy trình quản lý đào tạo, bồi dưỡng cơng chức cấp huyện.
Quy định cụ thể mối quan hệ qua lại, lệ thuộc lẫn nhau và những sự tương tác giữa các cơ quan, tổ chức trong hệ thống QLNN về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện.
Hoạt động đào tạo, bồi dưỡng cơng chức cấp huyện do Phịng Nội vụ huyện trực tiếp quản lý và thực hiện, Phòng chịu sự chỉ đạo, giám sát theo
chiều dọc từ Bộ Nội vụ, Sở Nội vụ thành phố Hà Nội và sự quản lý theo chiều ngang của UBND, HĐND thành phố và UBND, HĐND huyện. Vì vậy, để thực hiện tốt hoạt động đào tạo, bồi dưỡng này cần có sự phối hợp linh hoạt giữa các cơ quan cấp trung ương và địa phương thì cơng tác đào tạo, bồi
29
dưỡng công chức mới đạt được hiệu quả cao. Ngồi ra, đó cịn là sự phối kết hợp giữa Phòng Nội vụ huyện với các cơ quan chuyên môn khác, các trung tâm đào tạo, bồi dưỡng công chức trong cả nước.
1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến thể chế đào tạo, bồi dƣỡng công chức cấp huyện chức cấp huyện
1.3.1. Yếu tố nhận thức
Trước hết có thể nói, nhận thức đối với việc xây dựng thể chế đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện vẫn còn chậm trễ, chưa thấy được tầm quan trọng của việc đổi mới thể chế đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp huyện trong việc cải cách quản lý kinh tế, hành chính của đất nước, tạo mơi trường làm việc thuận lợi cho đội ngũ công chức cấp huyện; chưa thực sự bắt kịp được yêu cầu của thực tiễn đang ngày càng có nhiều biến chuyển mạnh mẽ.
Trong suốt một thời gian dài chúng ta chưa nhận thức đầy đủ về tính
lao động đặc thù của cơng chức cấp huyện. Bên cạnh đó việc nhận thức chưa đúng, thiếu thống nhất ngay trong cách hiểu những khái niệm cốt lõi như “cán
bộ”, “công chức”, “viên chức” đã dẫn đến việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về từng đối tượng này còn nhiều lúng túng, chưa sát thực tế. Nội hàm của khái niệm “cán bộ, công chức, viên chức” trong pháp luật quá rộng nên khơng phân biệt được tính đặc thù của từng loại cán bộ, công chức, viên chức. Suốt một thời gian dài, sự điều chỉnh của pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức là như nhau, khơng có sự phân biệt, chúng ta đã từng có khái