Cũng như các hình thức áp đặt ý chí của người này đối với người khác trong xã hội, việc chủ thể quản lí hành chính nhà nước (cá nhân, tổ chức được sử dụng quyền hành pháp) áp đặt ý chí của nhà nước (thực thi quyền hành pháp) luôn chứa đựng khả năng làm xuất hiện sự phản kháng có ý thức của cá nhân, tổ chức phải
phục tùng quyền hành pháp (đối tượng quản lí hành chính nhà nước). Sự phản
kháng này là tất nhiên khi việc thực thi quyền hành pháp không phù hợp với mong
muốn, quyền hay lợi ích của họ. Để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lí hành chính nhà nước, bảo đảm tính dân chủ trong quản lí hành chính
nhà nước, pháp luật quy định những hình thức phản kháng hợp lí đối với việc thực
thi quyền hành pháp. Trong đó, khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính là những hình thức phản kháng được pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế
giới quy định và bảo đảm thực hiện trên thực tế. Để bảo đảm sự nhất quán về phương diện ngữ nghĩa của các thuật ngữ, "khiếu kiện hành chính" cần được hiểu là thuật ngữ phản ánh những đặc tính chung của "khiếu nại hành chính" và "khởi kiện
vụ án hành chính". Theo đó, khiếu kiện hành chính có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng
quản lí hành chính nhà nước khi có sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp. Trong quản lí hành chính nhà nước, nếu như quyền hành pháp được xác định là phương tiện tất yếu mà chủ thể quản lí được sử dụng để xác lập, duy trì và bảo vệ
trật tự quản lí phù hợp với lợi ích của nhà nước thì khiếu kiện hành chính cần được xác định là quyền tất yếu mà đối tượng quản lí được sử dụng để bảo vệ các quyền,
lợi ích hợp pháp của họ trước sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp. Nói cách khác, việc quy định và bảo đảm thực hiện quyền khiếu kiện hành chính là yêu cầu tất yếu để bảo đảm sự cân bằng giữa lợi ích của nhà nước và lợi ích của nhân
dân, giữa quyền lực nhà nước và quyền tự chủ của nhân dân trong quản lí hành
chính nhà nước.
Từ những lí do nêu trên mà khiếu kiện hành chính là quyền trung tâm trong
nhóm quyền hành chính - chính trị của đối tượng quản lí hành chính nhà nước. Do
mục đích của khiếu kiện hành chính là bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lí hành chính nhà nước, nên thực hiện quyền khiếu kiện hành chính
đồng nghĩa với việc khởi động cơ chế bảo vệ và bảo đảm tính hiện thực các quyền,
lợi ích hợp pháp của đối tượng này. Như vậy, quy định và bảo đảm thực hiện quyền
khiếu kiện hành chính là yêu cầu trọng tâm của việc xây dựng, hoàn thiện nền hành chính phục vụ và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân trong quản lí hành chính nhà nước.
Cũng như các quyền hành chính - chính trị khác, khiếu kiện hành chính được
pháp luật quy định với tính chất là quyền chủ quan của đối tượng quản lí hành chính
nhà nước. Xuất phát từ đặc tính này mà thực hiện quyền khiếu kiện hành chính tuỳ
thuộc vào ý chí, nhận thức chủ quan của cá nhân trực tiếp thực hiện quyền về mức độ xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp và tính trái pháp luật hay bất hợp lí của việc
thực thi quyền hành pháp. Mặt khác, khiếu kiện hành chính còn là quyền tự định đoạt của đối tượng quản lí hành chính nhà nước; không ai có quyền buộc họ phải
khiếu kiện, cụ thể:
Một là chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền lựa chọn phương thức giải
quyết tranh chấp hành chính.
Tuy mỗi phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có đặc thù riêng,
nhưng chúng đều có chung mục đích là bảo vệ hữu hiệu các quyền, lợi ích hợp pháp
của đối tượng quản lí hành chính nhà nước khi chúng bị xâm phạm bởi việc thực thi (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
quyền hành pháp. Do đó, để bảo đảm thực chất quyền lựa chọn phương thức giải
quyết tranh chấp hành chính của đối tượng quản lí hành chính nhà nước thì nhất
thiết phải bảo đảm sự tương xứng về phạm vi thẩm quyền, hiệu lực, hiệu quả của
các phương thức này và không được coi trọng hay xem nhẹ phương thức nào. Yêu cầu bảo đảm quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành
chính đòi hỏi pháp luật không đặt ra bất kỳ hạn chế nào cản trở đối tượng quản lí hành chính nhà nước lựa chọn phương thức bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp
của họ, ngoài những điều kiện xuất phát từ yêu cầu bảo vệ hữu hiệu các quyền và lợi ích đó và nguyên tắc bảo vệ quyền, lợi ích cho cá nhân, tổ chức này không ảnh
hưởng trái pháp luật đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khác. Bên cạnh đó, đối với mỗi tranh chấp hành chính, cần bảo đảm cho đối tượng quản lí có
cơ hội lựa chọn và thay đổi phương thức giải quyết. Quyền thay đổi phương thức
giải quyết tranh chấp hành chính được tôn trọng và bảo đảm thực hiện trong trường
hợp đối tượng quản lí có căn cứ cho rằng cơ quan đang thụ lí, giải quyết tranh chấp
thiếu tinh thần trách nhiệm hay giải quyết không thoả đáng yêu cầu của họ.
Hai là chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền quyết định về đối tượng và nội dung của yêu cầu khiếu kiện theo quy định của pháp luật.
Trên cơ sở những nhận định chủ quan về mức độ xâm phạm của việc thực thi
quyền hành pháp và các biện pháp cần thiết để ngăn chặn việc xâm phạm, khôi phục
hay bảo vệ đối với các quyền và lợi ích hợp pháp mà đối tượng quản lí có quyền
quyết định về đối tượng và nội dung của yêu cầu khiếu kiện hành chính. Tuy vậy,
chủ thể của khiếu kiện hành chính không thể lựa chọn các đối tượng hay đưa ra
những yêu cầu ngoài phạm vi thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính mà pháp luật quy định cụ thể đối với mỗi phương thức. Do đó, cơ quan có thẩm quyền giải
quyết tranh chấp hành chính có quyền từ chối giải quyết tranh chấp hoặc không chấp nhận yêu cầu khiếu kiện nếu đối tượng của khiếu kiện hay nội dung của yêu cầu này không hợp pháp.
Ba là chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền rút, thay đổi, bổ sung yêu cầu của mình theo quy định của pháp luật.
Do những nhận định chủ quanlàm cơ sở để khiếu kiện hành chính có thể đúng
hoặc sai, có thể phù hợp với quy định của pháp luật hoặc không, có thể đã đầy đủ
hoặc còn thiếu sót, nên pháp luật quy định cho chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền rút, thay đổi, bổ sung yêu cầu của mình trong quá trình giải quyết tranh chấp
hành chính. Tuy vậy, các quyền này cũng phải được thực hiện phù hợp với quy định
của pháp luật trên cơ sở bảo đảm điều kiện cần thiết để cơ quan nhà nước có thể giải
quyết khách quan, nhanh chóng và hiệu quả tranh chấp hành chính mà không xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của các đương sự khác trong tranh chấp. Tuỳ
thuộc vào từng thời điểm thực hiện mà pháp luật quy định việc rút, thay đổi, bổ
sung yêu cầu khiếu kiện phải đáp ứng được những yêu cầu nhất định thì mới được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp nhận.
Như vậy, khiếu kiện hành chính được nhìn nhận là quyền tự vệ và tự định đoạt
của đối tượng quản lí hành chính nhà nước khi có sự xâm phạm của việc thực thi (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
quyền hành pháp và việc thực hiện quyền này mang đậm nét chủ quan, có quan hệ
mật thiết với trình độ nhận thức, trạng thái tâm lí, động cơ, mục đích của cá nhân
Thứ hai, đối tượng của khiếu kiện hành chính là việc thực thi quyền hành pháp. Trong quá trình quản lí hành chính nhà nước, chủ thể quản lí cần thực thi
quyền hành pháp để áp đặt cách thức tổ chức thực hiện pháp luật có tính bắt buộc đối với xã hội nói chung và các cá nhân, tổ chức cụ thể nói riêng nhằm xác lập, duy
trì, bảo vệ các trật tự quản lí hành chính nhà nước. Do đó, việc thực thi quyền hành pháp không chỉ ảnh hưởng tới quyền, lợi ích nhiều mặt của cộng đồng xã hội mà còn ảnh hưởng trực tiếp tới quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức cụ thể.
Trường hợp quyền hành pháp được thực thi hợp pháp, hợp lí thì quản lí hành
chính nhà nước tạo hiệu quả tích cực cho phát triển kinh tế, văn hoá - xã hội, giữ
vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Ngược lại, nếu quyền hành pháp được
thực thi trái pháp luật, không hợp lí thì quản lí hành chính nhà nước không những
cản trở tiến trình phát triển chung của xã hội mà còn có khả năng xâm phạm trực
tiếp tới quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, phá vỡ nguyên tắc pháp chế
và làm rối loạn trật tự quản lí. Đấu tranh loại trừ các biểu hiện trái pháp luật, bất
hợp lí của việc thực thi quyền hành pháp và khắc phục hậu quả của chúng không chỉ
là trách nhiệm của nhà nước mà còn là trách nhiệm của xã hội, của cá nhân và tổ
chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm. Vì vậy, pháp luật các nước đều quy định quyền
khiếu kiện đối với các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (chủ yếu là quyết định hành chính và hành vi hành chính).
Từ những lí do nêu trên mà nghiên cứu làm sáng tỏ bản chất, đặc điểm của
quyết định hành chính, hành vi hành chính không chỉ cần thiết cho việc xác định đối tượng của khiếu kiện hành chính mà còn hữu ích cho công tác quản lí hành chính nhà
nước và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lí hành chính nhà nước. Hiện nay, trong khoa học pháp lí tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về quyết định hành chính, như: quyết định hành chính là hành động…; là sự lựa chọn các phương án…; là văn bản…; là kết quả sự thể hiện ý chí nhà nước…; hay là hình thức biểu hiện của quản lí hành chính nhà nước; .v.v [40, tr. 170], [82, tr. 10]. Các quan niệm này đều phản ánh đúng những khía cạnh nhất định về quyết định hành chính. Tuy nhiên, muốn hiểu rõ hơn về quyết định hành chính, cần xuất phát từ quan điểm: ban hành quyết định hành chính là giai đoạn trung tâm của quá trình quản lí hành chính nhà nước. Ở đây, cần thừa nhận quản lí hành chính nhà nước
diễn ra dưới dạng quá trình bao gồm các giai đoạn: xác định công việc cần giải
quyết; nghiên cứu, xác minh thực trạng của công việc và đối chiếu với pháp luật
hiện hành để xác định căn cứ giải quyết công việc; ra quyết định hành chính để giải
thực hiện quyết định hành chính đã ban hành (thực chất đây là các giai đoạn của
thủ tục hành chính [40, tr. 162]).
Như vậy, quyết định hành chính được chủ thể quản lí hành chính nhà nước sử
dụng để thể hiện chính thức, công khai ý chí nhà nước nhằm giải quyết các công
việc thuộc thẩm quyền của mình. Nếu thực tế phát sinh một công việc thuộc thẩm
quyền của chủ thể quản lí hành chính nhà nước nào đó, thì công việc này chỉ thực
sự được giải quyết khi chủ thể đó ban hành quyết định hành chính. Ví dụ: nếu có
một vi phạm hành chính phát sinh, mặc dù đã được lập biên bản nhưng chưa được (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
xử lí bằng một quyết định xử phạt thì người vi phạm chưa chịu trách nhiệm trước
nhà nước về hành vi sai trái của mình và chủ thể có thẩm quyền xử phạt cũng chưa
thực hiện đúng trách nhiệm mà nhà nước trao cho họ. Do vậy, quyết định hành chính là biểu hiện tập trung của việc thực thi quyền hành pháp.
Cũng như các quyết định pháp luật khác (quyết định lập pháp và quyết định tư
pháp), quyết định hành chính có đủ các đặc điểm: tính ý chí, tính quyền lực nhà
nước và tính pháp lí [40, tr. 172, 173], [82, tr. 12].
Tính ý chí và tính quyền lực nhà nước của quyết định hành chính được thể
hiện ở khía cạnh: quyết định hành chính có nội dung là sự đơn phương thể hiện
chính thức, công khai ý chí của nhà nước, với ý nghĩa bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có liên quan. Việc thể hiện ý chí như vậy là cơ sở cần thiết để quyết định hành chính được xã hội tôn trọng và được nhà nước bảo đảm thực hiện. Một
khi quyết định hành chính đã được ban hành và có hiệu lực pháp luật thì các đối tượng liên quan có trách nhiệm tự giác chấp hành; nếu từ chối trách nhiệm này thì việc bảo đảm thực hiện quyết định hành chính sẽ thuộc trách nhiệm của nhà nước.
Tính pháp lí của quyết định hành chính trước hết được thể hiện ở khía cạnh:
quyết định hành chính được pháp luật quy định về kết cấu nội dung và hình thức
biểu hiện. Điều này không chỉ bảo đảm sự thống nhất về hình thức của các quyết định hành chính mà còn là điều kiện cần thiết để quyết định hành chính có thể biểu đạt chính xác, đầy đủ, lô gíc và hiệu quả ý chí của nhà nước. Việc ban hành quyết định hành chính không theo quy định của pháp luật về kết cấu nội dung và hình thức biểu hiện không chỉ đơn thuần là việc làm trái pháp luật mà còn thể hiện không đúng, không đủ, không chính xác ý chí của nhà nước. Từ đó có thể gây ra những
hậu quả trái pháp luật xâm phạm lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp
của các cá nhân, tổ chức.
Bên cạnh đó, tính pháp lí của quyết định hành chính còn được thể hiện ở hệ
quả pháp lí của nó [82, tr. 13], [108, tr. 83]. Do quyết định hành chính có tính bắt
là đặt ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ quản lí; ban hành, sửa đổi hoặc
bãi bỏ quy phạm pháp luật; hoặc là tạo cơ sở cho việc làm phát sinh, thay đổi hay
chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể thông qua việc đơn phương xác định, thay đổi hoặc bãi bỏ các quyền và nghĩa vụ cụ thể của những cá nhân, tổ chức nhất định.
Các đặc điểm nêu trên không chỉ phản ánh sự khác biệt của quyết định hành chính với các loại quyết định xã hội không mang tính quyền lực nhà nước mà còn là
cơ sở để phân biệt quyết định hành chính với các loại văn bản có giá trị pháp lí nhưng không có tính bắt buộc thực hiện đối với các cá nhân, tổ chức có liên quan,
như: công văn hành chính, biên bản vi phạm hành chính, đăng ký khai sinh, giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, v.v. Ngoài ra, quyết định hành chính còn có những đặc điểm riêng, cụ thể:
Một là quyết định hành chính do các chủ thể quản lí hành chính nhà nước có
thẩm quyền ban hành mà trước hết và chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước
và những người có thẩm quyền trong các cơ quan này.
Với ý nghĩa là biểu hiện tập trung của việc sử dụng quyền hành pháp, quyết định hành chính chỉ có thể do chủ thể quản lí hành chính nhà nước ban hành. Pháp luật hành chính quy định cụ thể, chặt chẽ về các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
ban hành quyết định hành chính; các loại quyết định hành chính mà mỗi loại chủ thể được phép ban hành; các trường hợp ban hành và phạm vi công việc được giải
quyết bởi từng loại quyết định này. Những quy định này có ý nghĩa quan trọng để (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
bảo đảm tính thống nhất và hiệu quả của quản lí hành chính nhà nước trên các lĩnh