Ở Việt Nam hiện nay, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính chủ yếu được quy định tại Luật Khiếu nại và Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 Quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại (sau đây viết tắt là Nghị định
75/2012). Bên cạnh đó, thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong một số lĩnh vực
chuyên biệt của quản lí hành chính nhà nước còn được quy định tại một số văn bản
quy phạm pháp luật khác. Tuy có một số nội dung khác biệt, song các văn bản này
đều không trực tiếp quy định các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại
hành chính mà quy định gián tiếp vấn đề này thông qua các quy định về đối tượng
của khiếu nại và phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong quản lí hành chính
nhà nước.
3.1.1.1. Đối tượng của khiếu nại hành chính
Về phương diện lí luận, đối tượng của khiếu nại hành chính là các hình thức
của việc thực thi quyền hành pháp xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lí hành chính nhà nước, làm phát sinh tranh chấp thuộc thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính. Nói cách khác, đối tượng của khiếu nại hành chính thực
chất là đối tượng của tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính.
Do đó, phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính
được phản ánh thông qua các quy định của pháp luật về phạm vi đối tượng của
khiếu nại hành chính.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 của Luật Khiếu nại, đối tượng của khiếu nại
hành chính không bao gồm tất cả các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp, mà chỉ gồm các quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật
cán bộ, công chức theo nghĩa được quy định cụ thể tại các khoản 8, 9 và 10 Điều 2
của Luật này, cụ thể:
Thứ nhất, theo quy định tại khoản 8 Điều 2 của Luật Khiếu nại, quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính khi thoả mãn các điều kiện: là văn
bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động
quản lí hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.Như vậy, Luật Khiếu nại đã có sự bó hẹp không chỉ về loại quyết định, về hình thức thể hiện quyết định mà còn về chủ thể ban hành quyết định hành
chính là đối tượng của khiếu nại hành chính.
Như đã nêu tại mục 2.1.1 của Luận án, trong một số trường hợp đặc biệt, pháp
luật cho phép ra một số quyết định hành chính bằng hình thức phi văn bản, ví dụ:
Quyết định buộc chấm dứt hành vi vi phạm hành chính có thể được thể hiện bằng
lời nói, còi, hiệu lệnh, văn bản hoặc hình thức khác theo quy định của pháp luật
[Điều 55 của Luật Xử lí vi phạm hành chính số 15/2012/QH13 ngày 20/06/2012
(sau đây viết tắt là Luật Xử lí vi phạm hành chính)]. Tuy các quyết định hành chính
phi văn bản này không phải là đối tượng của khiếu nại hành chính, song nếu chúng (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
xâm phạm tới quyền hay lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì họ có quyền
khiếu nại đối với hành vi ra các quyết định này (hành vi hành chính).
Việc Luật Khiếu nại không quy định các quyết định hành chính không do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan này ban hành là
đối tượng của khiếu nại hành chính được xác lập trên căn cứ cho rằng các quyết định này có số lượng không nhiều và thường không ảnh hưởng trực tiếp tới quyền
hay lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội. Do đó, việc khiếu nại và giải
quyết khiếu nại đối với các quyết định này có thể được quy định tại các văn bản quy
phạm pháp luật chuyên biệt. Tuy vậy, trong thực tế, các văn bản này thường không quy định hoặc quy định không đầy đủ về quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định này. Ví dụ: Điều 13 của Luật Kiểm toán nhà nước số
37/2005/QH11 ngày 14/06/2005 (sau đây viết tắt là Luật Kiểm toán nhà nước) quy
định: "Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính
nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật". Do
đó, Kiểm toán nhà nước không phải là cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước.
Tuy vậy, Luật này lại không quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với
các quyết định hành chính của Kiểm toán nhà nước và những người có thẩm quyền trong cơ quan này, mặc dù các quyết định này có nhiều khả năng xâm phạm tới
quyền và lợi ích hợp pháp của đơn vị được kiểm toán; tuy khoản 1 Điều 15 của Luật
Xử lí vi phạm hành chính quy định: "Cá nhân, tổ chức bị xử lí vi phạm hành chính có quyền khiếu nại đối với quyết định xử lí vi phạm hành chính theo quy định của
pháp luật", song việc khiếu nại đối với các quyết định xử lí vi phạm hành chính của
Chánh án Toà án nhân dân hay của thẩm phán chủ toạ phiên toà, quyết định áp dụng
biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lí vi phạm hành chính của người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu thì lại chưa được quy định ở bất kỳ văn bản quy
phạm pháp luật nào; tuy Chương 2 của Nghị định 75/2012 có quy định về khiếu nại
và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính trong đơn vị sự nghiệp công
lập, doanh nghiệp nhà nước, nhưng lại có nhiều nội dung dẫn chiếu tới việc áp dụng các quy định của Luật Khiếu nại. Do đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối
với quyết định hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước
chắc chắn sẽ gặp phải những khó khăn của việc "áp dụng tương tự quy phạm pháp
luật" [81, tr. 199 - 201], vì phạm vi các quyết định hành chính được quy định tại
Luật Khiếu nại và phạm vi các quyết định hành chính được quy định tại Nghị định
75/2012 là không đồng nhất.
Về phương diện lí luận, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ
thể được xác định là quyết định hành chính cá biệt. Do đó, Luật Khiếu nại đã không thừa nhận quyết định hành chính chủ đạo và quyết định hành chính quy phạm là đối tượng của khiếu nại hành chính. Quan điểm lập pháp này được xác lập trên cơ sở
phù hợp với các đặc điểm chung của quyết định hành chính chủ đạo và quyết định
hành chính quy phạm; nhu cầu khiếu nại và khả năng giải quyết hiệu quả các tranh (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
chấp về các loại quyết định này ở Việt Nam.
Thứ hai, theo quy định tại khoản 9 Điều 2 của Luật Khiếu nại, hành vi hành
chính là đối tượng của khiếu nại hành chính khi thoả mãn các điều kiện:là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định
của pháp luật.
Cũng như đối với quyết định hành chính, Luật Khiếu nại đã có sự bó hẹp về
chủ thể tiến hành hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính. Do đó,
việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các hành vi hành chính không do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan này tiến hành có thể được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt. Tuy vậy,
trong thực tế, các văn bản này thường không quy định hoặc quy định không đầy đủ
về quyền khiếu nại và việc giải quyết khiếu nại đối với các hành vi này.
Mặt khác, quy định nêu trên của Luật Khiếu nại đã thể hiện sự nhầm lẫn giữa
hành vi hành chính với hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có
thẩm quyền trong cơ quan này. Về phương diện lí luận, có nhiều hành vi thực hiện
hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan này không phải là hành vi hành chính, ví dụ: những hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ,
công vụ theo quy định pháp luật tố tụng hình sự của cơ quan hải quan, cơ quan kiểm
lâm và những người có thẩm quyền trong các cơ quan này trong quá trình điều tra
hình sự phải được xác định là hành vi tố tụng (hành vi tư pháp). Các hành vi này chỉ
có thể được quy định là đối tượng của khiếu nại tư pháp.
Thứ ba, theo quy định tại khoản 10 Điều 2 của Luật Khiếu nại, quyết định kỷ
luật là đối tượng của khiếu nại hành chính khi thoả mãn các điều kiện: là quyết định
bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lí của mình theo quy định
của pháp luật về cán bộ, công chức.
Về phương diện lí luận, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một
dạng của quyết định hành chính cá biệt. Do đó, việc Luật Khiếu nại định nghĩa
riêng về quyết định hành chính và quyết định kỷ luật như đã nêu là có sự trùng lặp,
dễ dẫn đến nhầm lẫn giữa hai thuật ngữ này. Tuy quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại của cá nhân, tổ chức; quyết định kỷ luật là đối tượng khiếu nại của
cán bộ, công chức nhưng việc xác định tư cách của một người khi họ khiếu nại (là cá nhân hay là cán bộ, công chức) lại là vấn đề không đơn giản. Ví dụ: Anh Nguyễn
H là công chức bị áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc. Trong trường hợp Anh H
khiếu nại quyết định kỷ luật buộc thôi việc thì Anh H đã không còn là công chức nữa.
Mặt khác, qua so sánh quy định tại khoản 10 Điều 2 của Luật Khiếu nại với
các quy định liên quan của pháp luật hiện hành ở Việt Nam về cán bộ, công chức, (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
cho thấy các quy định này còn nhiều điểm chưa thống nhất và làm hạn chế quyền
khiếu nại của cán bộ, công chức, cụ thể:
Một là có nhiều văn bản quy phạm pháp luật sử dụng các thuật ngữ: cán bộ,
công chức, viên chức với những nội dung khác nhau.
Hai là ngoài quyết định kỷ luật, quyền và lợi ích hợp pháp của cán bộ, công
chức còn có thể bị xâm phạm bởi nhiều loại quyết định, hành vi khác của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lí họ, như: quyết định điều động, biệt phái, đơn phương
cho thôi việc hay các hành vi không xét lên bậc lương đúng thời hạn, không giao
quyền tương xứng với nhiệm vụ, không bảo đảm trang thiết bị và những điều kiện
làm việc khác theo quy định của pháp luật, .v.v. Tuy vậy, những quyết định, hành vi này cũng không phải là đối tượng của khiếu nại hành chính.
Ba là kỷ luật cán bộ, công chức làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị - xã hội là công việc nội bộ của các tổ chức này. Do đó, quy định những
cán bộ, công chức này cũng có quyền khiếu nại hành chính giống như những cán
Bên cạnh đó, theo các quy định tạiĐiều 26, Điều 77, Điều 78 của Luật Bầu cử Đại biểu Quốc hội ngày 15/04/1997 [(Luật này đã được sửa đổi, bổ sung một số điều
theo Luật số 31/2001/QH10 ngày 25/12/2001 và Luật số 63/2010/QH12 ngày 24/11/2010) - sau đây viết tắt là Luật Bầu cử ĐBQH] và Điều 27 của Luật Bầu cử Đại biểu Hội đồng nhân dân số 12/2003/QH11 ngày 10/12/2003 [(Luật này đã được
sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 63/2010/QH12 ngày 24/11/2010) - sau đây
viết tắt là Luật Bầu cử ĐBHĐND], danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân (sau đây viết tắt là danh sách cử tri)
và kết quả bầu cử (được thể hiện trong biên bản tổng kết cuộc bầu cử của Hội đồng
bầu cử) cũng là đối tượng của khiếu nại hành chính. Về phương diện lí luận, danh
sách cử tri và biên bản tổng kết cuộc bầu cử là những hình thức của việc thực thi
quyền hành pháp. Tuy chúng không phải là quyết định hành chính hay hành vi hành
chính, nhưng việc lập danh sách cử tri hay lập biên bản tổng kết cuộc bầu cử lại là hành vi hành chính. Mặt khác, theo các quy định tại Điều 49 của Luật Bầu cử ĐBQH và Điều 43 của Luật Bầu cử ĐBHĐND thì việc lập danh sách những người ứng cử (hành vi hành chính) là đối tượng của khiếu nại hành chính. Do đó, việc quy định danh sách cử tri hay hành vi lập danh sách cử tri, biên bản tổng kết cuộc bầu
cử hay hành vi lập biên bản tổng kết cuộc bầu cử là đối tượng của khiếu nại hành chính không có sự khác biệt đáng kể cả về phương diện lí luận và thực tiễn pháp lí.
Ngoài ra, theo tinh thần chung của pháp luật hiện hành về thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam, sau khi cá nhân, tổ chức khiếu nại lần đầu nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời
hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết thì họ có
quyền khiếu nại lần hai. Như vậy, đối chiếu với các quy định tại khoản 8 và khoản 9 Điều 2 của Luật Khiếu nại, cho thấy quyết định giải quyết khiếu nại cũng là quyết định hành chính, hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn được pháp luật quy định cũng là hành vi hành chính. Vậy vấn đề đặt ra là có nên coi quyết định giải
quyết khiếu nại và hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn được pháp luật quy định là đối tượng của khiếu nại hành chính hay không ?
Về vấn đề nêu trên, tại khoản 1 Điều 18 của Luật Khiếu nại có quy định: "Chủ
tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với
quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình". Do đó, nếu coi quyết định
giải quyết khiếu nại lần đầu hay hành vi không giải quyết khiếu nại lần đầu trong (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
thời hạn được pháp luật quy định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện là đối
tượng của khiếu nại hành chính lần đầu thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện
quyết khiếu nại lần đầu hay hành vi không giải quyết khiếu nại lần đầu của chính
mình. Nói cách khác, quan niệm như vậy thì việc giải quyết khiếu nại hành chính chẳng khác gì việc "giẫm chân tại chỗ", tranh chấp hành chính chỉ có thể dừng lại ở
cấp giải quyết khiếu nại lần đầu. Tương tự như vậy, nếu coi quyết định giải quyết
khiếu nại lần hai hay hành vi không giải quyết khiếu nại lần hai trong thời hạn được
pháp luật quy định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện là đối tượng của khiếu
nại hành chính lần đầu thì tranh chấp hành chính đã qua hai cấp giải quyết khiếu
nại lại quay trở lại cấp giải quyết khiếu nại lần đầu.
Hơn nữa, tại khoản 2 Điều 18 của Luật Khiếu nại có quy định: "Chủ tịch Uỷ
ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, Thủ