thẩm quyền xét xử hành chính
Phân định hợp lí thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền
xét xử hành chính không chỉ là cơ sở để bảo đảm tính thống nhất, hiệu quả của cơ
chế giải quyết tranh chấp hành chính mà còn là cơ sở để bảo đảm tính hiện thực của
quyền khiếu kiện hành chính và góp phần bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí của việc
thực thi quyền hành pháp. Để đạt được những mục đích này, phân định thẩm quyền
giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính cần được tiến
hành trên cơ sở những căn cứ nhất định.
2.2.2.1. Căn cứ vào nhu cầu khiếu kiện hành chính
Nhìn chung, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử
hành chính chỉ được tiến hành theo yêu cầu hợp pháp của cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp. Do đó,
việc phân định hai loại thẩm quyền này cần phải căn cứ vào nhu cầu khiếu kiện
hành chính trong xã hội. Trong đó, trình độ dân trí, ý thức pháp luật, tâm lí xã hội
và mức độ xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp đối với các quyền, lợi ích
hợp pháp của cá nhân, tổ chức là những nhân tố ảnh hưởng trực tiếp tới nhu cầu
khiếu kiện hành chính và việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính.
Do những hạn chế trong quản lí hành chính nhà nước là nguyên nhân làm phát sinh các tranh chấp hành chính, nên nhu cầu khiếu kiện hành chính có xu hướng gia tăng ở những quốc gia có nền hành chính chưa hoàn thiện. Mặt khác, theo GS. TS.
Lê Minh Tâm, trong xu hướng mở rộng dân chủ và phát huy quyền lực nhân dân,
khối lượng các quyền cơ bản của công dân ngày càng được ghi nhận và tôn trọng
nhiều hơn thì phạm vi của chức năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công
dân ngày càng mở rộng và việc thực hiện có hiệu quả chức năng này có ý nghĩa
chính trị ngày càng lớn, tạo niềm tin của nhân dân đối với quyền hành pháp nói riêng và quyền lực nhà nước nói chung [80, tr. 47]. Như vậy, yêu cầu hoàn thiện
nền hành chính quốc gia và mở rộng dân chủ là những nguyên nhân khách quan quyết định sự gia tăng nhu cầu khiếu kiện hành chính trong xã hội và xu hướng mở
rộng phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính. Đặc biệt là phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm
quyền chung của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính đã và đang từng bước được mở rộng ở các quốc gia theo trình tự liệt kê tăng dần và tiến tới sử dụng phương pháp định tính để quy định phạm vi loại
tranh chấp này. Điều này cũng có nghĩa là số lượng các tranh chấp thuộc thẩm
quyền riêng của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính hoặc phương thức xét
xử hành chính chiếm tỷ lệ ngày càng ít so số lượng các tranh chấp thuộc thẩm
quyền chung của cả hai phương thức này.
Bên cạnh đó, xuất phát từ tính chất chủ quan của quyền khiếu kiện hành chính mà việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét
xử hành chính còn phải căn cứ vào trình độ dân trí, ý thức pháp luật và tâm lí xã hội. Xét riêng thực tiễn quản lí hành chính nhà nước và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam cho thấy có không ít trường hợp cá nhân, tổ chức có quyền, lợi (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
ích hợp pháp bị xâm phạm một cách trái pháp luật bởi việc thực thi quyền hành
pháp, nhưng vì tâm lí e ngại trước quyền lực nhà nước hoặc không am hiểu pháp
luật nên họ đã không khiếu kiện. Mặt khác, do công tác giải quyết tranh chấp hành chính còn nhiều hạn chế làm ảnh hưởng không nhỏ đến lòng tin của nhân dân đối
với công tác này. Từ đó hình thành tâm lí cam chịu, khuất phục trước quyền lực nhà
nước của một bộ phận nhân dân. Đặc biệt là với thời gian dài thực hiện cơ chế quản
lí tập trung quan liêu trong một nền hành chính "ban phát" và một xã hội phụ thuộc vào nhà nước mà trước hết là quyền hành pháp. Người dân đã quen với cơ chế "xin
- cho" và thụ động trước các cơ quan nhà nước, không ý thức được các quyền và lợi ích chính đáng của mình mà chỉ cho rằng đó là các quyền và lợi ích do các cơ quan nhà nước ban phát cho, nên ý thức đấu tranh của họ trước các biểu hiện sai trái
trong nền hành chính quốc gia là rất hạn chế. Từ thực trạng này mà Việt Nam quy định phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính hẹp hơn so với nhiều quốc gia khác. Hơn nữa, do
công tác phổ biến, tuyên truyền giáo dục pháp luật chưa được chú trọng đúng mức, đặc biệt là về ý nghĩa, tầm quan trọng của khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh
chấp hành chính, nên ý thức pháp luật của nhân dân và một bộ phận không ít cán
bộ, công chức còn hạn chế. Đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng nhân
dân chậm trễ, tuỳ tiện, không tuân thủ đúng các quy định của pháp luật về điều kiện
và hình thức khiếu kiện hành chính; cán bộ, công chức đùn đẩy, né tránh trách
nhiệm giải quyết tranh chấp hành chính. Thực trạng này đã làm cho việc xác định
thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính đối
Ngoài ra, xuất phát từ bản chất của quyền khiếu kiện hành chính và để đáp ứng yêu cầu dân chủ hoá mọi mặt của đời sống xã hội, tăng cường mối quan hệ giữa
nhân dân với nhà nước, việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính cần bảo đảm tối đa quyền lựa chọn phương thức
giải quyết tranh chấp hành chính của nhân dân. Tất nhiên, người khiếu kiện hành chính chỉ có thể lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính để bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của mình, nếu tranh chấp đó thuộc thẩm quyền chung của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính. Do
đó, phạm vi loại tranh chấp này cần được mở rộng tối đa cả về đối tượng và lĩnh
vực phát sinh. Mặt khác, việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính đối với loại tranh chấp này cần được tiến hành
trên cơ sở bảo đảm sự tự do ý chí và điều kiện cần thiết để người khiếu kiện hành chính lựa chọn, thay đổi phương thức giải quyết tranh chấp hành chính. Việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính theo những yêu cầu này là cần thiết để góp phần bảo đảm sự cân bằng về thẩm
quyền giữa các phương thức, thúc đẩy nhanh quá trình hoàn thiện từng phương thức
trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính; đồng thời tạo cơ chế thuận lợi để bảo
vệ hữu hiệu các quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân trước sự xâm phạm của việc
thực thi quyền hành pháp.
2.2.2.2. Căn cứ vào đặc thù của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính
Như đã nêu tại Chương 1 của Luận án, nhìn chung, các tranh chấp về tính hợp
lí của việc thực thi quyền hành pháp hoặc tranh chấp về quyết định hành chính,
hành vi hành chính liên quan đến an ninh, quốc phòng, ngoại giao, bí mật nhà nước (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
hay về quyết định hành chính, hành vi hành chính nhằm chỉ đạo, điều hành trong nội bộ cơ quan nhà nước hoặc hệ thống cơ quan nhà nước có thể được quy định
thuộc phạm vi thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính nhưng không được quy định thuộc phạm vi thẩm quyền xét xử hành chính. Sở dĩ như vậy là vì thẩm quyền
xét xử hành chính được xác lập trên cơ sở quyền tư pháp và được tiến hành theo nguyên tắc xét xử công khai các tranh chấp phát sinh do việc thực thi quyền hành pháp. Bên cạnh đó, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính được xác lập trên
cơ sở quyền hành pháp và được tiến hành theo thủ tục hành chính để giải quyết các
tranh chấp phát sinh do việc thực thi quyền hành pháp. Ngược lại, do không quá coi trọng tính đặc thù của thẩm quyền xét xử hành chính so với thẩm quyền giải quyết
các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính, ví dụ: khoản 4 Điều 54 của
Luật Tranh tụng hành chính năm 1989 của nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa quy
định: "Nếu quyết định xử phạt vi phạm hành chính rõ ràng là bất hợp lí, Toà án nhân dân sẽ sửa đổi những quyết định này" [55, tr. 51]; ở Cộng hoà Liên bang Đức,
những tranh chấp theo luật công trong nội bộ cơ quan hay pháp nhân khác cũng được quy định thuộc thẩm quyền xét xử hành chính [74, tr. 16, 17].
Như vậy, các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính có thể được mở rộng tối đa về đối tượng, lĩnh vực phát sinh và không cần hạn chế về lí
do làm phát sinh các tranh chấp này để bảo đảm tính độc lập, tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của nền hành chính quốc gia; bảo đảm sự thống nhất nội tại của nền hành chính quốc gia; bảo đảm quyền kiểm tra và hướng dẫn của cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới, của thủ trưởng đối với nhân viên trong thực thi quyền hành pháp.
Ngược lại, nếu căn cứ triệt để vào đặc thù của thẩm quyền xét xử hành chính thì loại
thẩm quyền này không được sử dụng để giải quyết những tranh chấp hành chính mà việc giải quyết chúng không phù hợp với nguyên tắc xét xử công khai hay xâm
phạm tới tính độc lập, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của nền hành chính quốc gia. Từ
những lí do này mà việc sử dụng phương pháp loại trừ để quy định các tranh chấp
không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính là cần thiết.
Mặt khác, do thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính được tiến hành theo thủ tục hành chính, nên điều kiện, thủ tục xác định loại thẩm quyền này đối với
những tranh chấp cụ thể phát sinh trong thực tế thường được quy định tương đối đơn giản nhằm bảo đảm cho việc khiếu nại và thụ lí khiếu nại hành chính được tiến
hành nhanh chóng, thuận tiện. "Hiện tại Chính phủ Trung Quốc khuyến nghị người
dân thực hiện việc khiếu nại vì thủ tục khiếu nại đơn giản, không tốn chi phí và hiệu
quả cao hơn" mặc dù "khi có những quyết định hành chính mà họ cho rằng đã xâm hại quyền lợi của mình thì có thể thực hiện khiếu nại hành chính hoặc trực tiếp tiến
hành tố tụng hành chính" [90, tr. 39]. Tuy vậy, những đặc trưng này cũng là nguyên nhân chủ yếu gây ra sự nhầm lẫn giữa thụ lí khiếu nại hành chính với việc tiếp nhận
các yêu cầu, kiến nghị, phản ánh thông thường của công dân. Ngược lại, do thẩm
quyền xét xử hành chính được tiến hành theo thủ tục tư pháp, nên điều kiện, thủ tục xác định loại thẩm quyền này đối với những tranh chấp cụ thể phát sinh trong thực
tế được quy định tương đối chặt chẽ nhằm hạn chế việc khởi kiện vụ án hành chính tuỳ tiện và sự can thiệp quá mức cần thiết của quyền tư pháp đối với việc thực thi
2.2.2.3. Căn cứ vào thực trạng tổ chức và hoạt động của của nền hành chính quốc gia và hệ thống toà án
Căn cứ vào nhu cầu khiếu kiện hành chính và mục đích của việc giải quyết
tranh chấp hành chính, việc mở rộng phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính là cần thiết để đáp ứng (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
yêu cầu bảo vệ toàn diện, triệt để các quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân và góp phần hoàn thiện nền hành chính quốc gia. Tuy vậy, hoàn thiện nền hành chính quốc
gia cần được xác định là quá trình lâu dài. Quy định thẩm quyền giải quyết tranh
chấp hành chính quá rộng cho các cơ quan nhà nước hay quy định quá nhiều loại
tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của một phương thức hoặc một cơ quan nhà nước đều làm gia tăng áp lực công việc cho bộ máy nhà nước vốn dĩ đã quá bận rộn (ngoài thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính, các cơ quan hành chính nhà nước còn có trách nhiệm thực hiện các công việc quản lí khác, toà án còn có trách nhiệm giải quyết các loại tranh chấp khác). Giải quyết quá nhiều tranh chấp
hành chính không những có khả năng làm giảm sút hiệu quả của quản lí hành chính
nhà nước và của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính mà còn tạo ra cú "sốc" đối
với nền hành chính quốc gia đang được đổi mới và từng bước hoàn thiện. Do đó,
việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử
hành chính nhất thiết phải căn cứ vào thực trạng tổ chức và hoạt động của nền hành chính quốc gia và hệ thống toà án.
Theo GS. TS. Lê Minh Tâm "nếu như tính thống nhất của quyền lực nhà nước
là vấn đề tất yếu và xuyên suốt quá trình tồn tại và phát triển của quyền lực nhà
nước thì sự phân định tương đối của quyền lực nhà nước cũng xuất phát từ nhu cầu có tính khách quan. Nhưng đó là phương thức tổ chức và thực thi quyền lực và quá trình xuất hiện, tồn tại và phát triển của nó có những đặc điểm riêng: sự xuất hiện
chậm hơn, có nhiều biến dạng và luôn chịu sự tác động của nhiều yếu tố khác
nhau" [80, tr. 43]. Xét riêng trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính, do được
thiết lập muộn hơn so với phương thức giải quyết khiếu nại hành chính nên khả năng giải quyết các tranh chấp hành chính của phương thức xét xử hành chính
thường hạn chế hơn so với khả năng giải quyết các tranh chấp này của phương thức
giải quyết khiếu nại hành chính, nhất là đối với những quốc gia mới thiết lập phương thức xét xử hành chính. Ở những quốc gia này, phạm vi các tranh chấp
thuộc thẩm quyền xét xử hành chính thường được quy định theo phương pháp liệt
kê những tranh chấp hành chính mà toà án có khả năng giải quyết trên cơ sở bảo đảm hài hoà yêu cầu bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lí và bảo đảm tính pháp quyền trong quản lí hành chính nhà nước; những tranh chấp hành
chính khác không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính, thì có thể thuộc thẩm quyền
giải quyết khiếu nại hành chính. Ngoài ra, để hạn chế số lượng các tranh chấp hành chính mà toà án có trách nhiệm giải quyết trong thực tế thì việc quy định chặt chẽ
về điều kiện thụ lí vụ án hành chính cũng là giải pháp mang lại hiệu quả rõ rệt, đặc
biệt là các điều kiện về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính và thủ tục tiền tố tụng
hành chính. "Theo Giáo sư luật công Chabanol, thì giai đoạn giải quyết tại cơ quan
hành chính, nhất là khiếu nại lần đầu sẽ tránh được những tranh chấp "giả"" [29, tr. 73]. Do đó, điều kiện về thủ tục tiền tố tụng hành chính không chỉ được quy định ở những quốc gia mới thiết lập phương thức xét xử hành chính mà còn được quy định ở những quốc gia có hệ thống Toà án hành chính đã được hoàn thiện ở mức độ
cao, ví dụ: Theo GS. TS Roland Fritz, nhìn chung ở Cộng hoà Liên bang Đức, việc