Do toà án chỉ thực hiện thẩm quyền xét xử hành chính đối với những tranh chấp hành chính được cá nhân, tổ chức khởi kiện theo quy định của pháp luật, nên pháp luật tố tụng hành chính hiện hành ở Việt Nam đều quy định các tranh chấp thuộc
thẩm quyền xét xử hành chính là các khiếu kiện hành chính. Vì vậy, tìm hiểu về đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính và phân cấp thẩm quyền xét xử hành chính là cần thiết để xác định phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính.
3.1.2.1. Đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính
Ở Việt Nam hiện nay, đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính chủ yếu được quy định tại Luật Tố tụng hành chính và Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày
29/07/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao Hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính (sau đây viết tắt là Nghị quyết
02/2011). Theo quy định tại Điều 103 của Luật Tố tụng hành chính, đối tượng của
khởi kiện vụ án hành chính không bao gồm tất cả các hình thức của việc thực thi
quyền hành pháp mà chỉ gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lí vụ
việc cạnh tranh và danh sách cử tri theo nghĩa được pháp luật quy định, cụ thể:
Thứ nhất, theo quy định tại khoản 1 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính, quyết định hành chính là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính khi thoả mãn
các điều kiện: là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về
một vấnđề cụ thể trong hoạtđộng quản lí hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một sốđối tượng cụ thể.
Như vậy, Luật Tố tụng hành chính và Luật Khiếu nại đều quy định quyết định hành chính là đối tượng của khiếu kiện hành chính nếu quyết định này được thể
hiện bằng văn bản và thuộc loại quyết định hành chính cá biệt. So với Luật Khiếu
nại, Luật Tố tụng hành chính đã không giới hạn về phạm vi chủ thể ban hành quyết định hành chính là đối tượng của khiếu kiện hành chính. Đây là điểm hợp lí, vì trong thực tiễn, các quyết định hành chính không do cơ quan hành chính nhà nước
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan này ban hành có số lượng không nhỏ và
chúng đều có khả năng xâm phạm trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lí hành chính nhà nước làm phát sinh tranh chấp hành chính cần được
giải quyết.
Bên cạnh đó, khoản 1 Điều 1 của Nghị quyết 02/2011 có hướng dẫn: Quyết định hành chính thuộc đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính có thể được thể
hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm
quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung,
cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lí vụ việc cụ thể theo
yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm:
a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ
chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lí những việc cụ thể trong hoạt động quản lí hành chính;
b) Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung
sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính
được hướng dẫn tại điểm a khoản này.
Như vậy, so với các quy định tương ứng của pháp luật hành chính hiện hành,
các quy định của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành về phạm vi và hình thức
thể hiện của quyết định hành chính là đối tượng của khiếu kiện hành chính ở Việt (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Nam có nhiều ưu điểm hơn.
Mặt khác, theo các quy định tại khoản 1 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính
và điểm b khoản 1 Điều 1 của Nghị quyết 02/2011 thì "quyết định giải quyết khiếu
nại cũng được coi là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính" [37, tr. 20]. Hơn nữa,
khoản 2 Điều 103 của Luật này, khoản 1 Điều 115 của Luật Cạnh tranh và khoản 3 Điều 1 của Nghị quyết 02/2011 đều quy định: quyết định giải quyết khiếu nại về
quyết định xử lí vụ việc cạnh tranh là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính. Nói cách khác, quyết định xử lí vụ việc cạnh tranh là đối tượng của khiếu nại hành chính lần đầu, nhưng không phải là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính. Ngược lại,
theo các quy định tại Điều 116 của Luật Cạnh tranh và tại khoản 1 Điều 103 của
của khiếu nại hành chính là hoàn toàn giống nhau. Nói cách khác, quyết định giải
quyết khiếu nại hành chính và hành vi không giải quyết khiếu nại hành chính trong thời hạn pháp luật quy định không phải là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính.
Như vậy, pháp luật tố tụng hành chính và pháp luật hành chính hiện hành ở
Việt Nam đều không thể hiện nhất quán quan điểm: có hay không thừa nhận quyền
khiếu kiện hành chính đối với quyết định giải quyết khiếu nại hành chính.
Thứ hai, theo quy định tại khoản 2 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính, hành
vi hành chính là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính khi thoả mãn các điều
kiện: là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện
nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
Cũng như đối với quyết định hành chính, so với Luật Khiếu nại, Luật Tố tụng hành chính đã không giới hạn về phạm vi chủ thể của hành vi hành chính. Hơn nữa,
tại khoản 2 Điều 1 của Nghị quyết 02/2011 có hướng dẫn rất cụ thể về việc xác định hành vi hành chính (đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính) khi nào là của cơ
quan, tổ chức, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ trên cơ sở căn cứ vào quy định của pháp
luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó. Có thể nói đây
là những ưu điểm vượt trội của pháp luật tố tụng hành chính so với pháp luật về
khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính hiện hành ở Việt Nam. Bên cạnh đó, cả
Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính có chung hạn chế là đều nhầm lẫn giữa
hành vi hành chính với hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; đều không thể hiện nhất quán quan điểm: có hay không thừa nhận quyền khiếu kiện hành chính đối với hành vi không giải quyết khiếu nại
hành chính trong thời hạn pháp luật quy định.
Thứ ba, theo quy định tại khoản 3 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính khi thoả
mãn các điều kiện: là văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lí của mình.
Như vậy, phạm vi quyết định kỷ luật là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính hẹp hơn nhiều so với phạm vi quyết định kỷ luật là đối tượng của khiếu nại
hành chính, cụ thể: các quyết định kỷ luật đối với cán bộ có thể là đối tượng của
khiếu nại hành chính nhưng không thể là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính; các quyết định kỷ luật không được thể hiện bằng hình thức quyết định có thể là đối tượng của khiếu nại hành chính nhưng không thể là đối tượng của khởi kiện vụ án (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
hành chính; các quyết định kỷ luật có nội dung áp dụng hình thức kỷ luật là: khiển
trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức hoặc cách chức đối với công chức có thể là đối tượng của khiếu nại hành chính nhưng không thể là đối tượng của khởi kiện
vụ án hành chính.
Sở dĩ có những khác biệt nêu trên là vì quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là một dạng quyết định hành chính để giải quyết công việc nội bộ của cơ quan, tổ chức nơi cán bộ, công chức làm việc. Về nguyên tắc, toà án không có thẩm quyền xét xử hành chính đối với loại quyết định này, ngoại trừ quyết định áp dụng hình thức kỷ
luật buộc thôi việc (hình thức kỷ luật nghiêm khắc nhất đối với công chức), do hậu
quả của quyết định này là công chức bị kỷ luật không còn là đối tượng áp dụng của
quy chế công vụ, không còn là người đảm nhiệm công vụ, chức vụ của công chức. Vì vậy, việc kỷ luật buộc thôi việc công chức không còn là công việc nội bộ của cơ
quan, tổ chức ra quyết định nữa mà đã ảnh hưởng trực tiếp tới quyền lao động của
công chức với tư cách là công dân. Mặt khác, Luật Tố tụng hành chính quy định
quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải được thể hiện dưới hình thức quyết định là
phù hợp với quy định của pháp luật hành chính hiện hành ở Việt Nam về hình thức
của việc áp dụng biện pháp kỷ luật buộc thôi việc công chức. Bên cạnh đó, Luật này không quy định quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ là đối tượng của khởi kiện
vụ án hành chính là phù hợp với quy định tại Điều 78 của Luật Cán bộ, công chức, cụ thể: Khoản 1 của Điều này không quy định buộc thôi việc là hình thức kỷ luật đối với cán bộ. Tuy khoản 3 của Điều này quy định: "Cán bộ phạm tội…bị tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên bị thôi việc", nhưng trong trường hợp này người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lí cán bộ đương nhiên bị thôi việc không cần phải ra quyết định để buộc cán bộ phải thôi việc.
Xét về phương diện lí luận, quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức cũng
là một dạng quyết định hành chính cá biệt. Do đó, việc đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính và quyết định kỷ luật buộc thôi việc tại khoản 1 và khoản 3 Điều 3
của Luật Tố tụng hành chính là có sự trùng lặp, dễ dẫn đến nhầm lẫn giữa hai thuật
ngữ này. Đây là hạn chế chung của cả Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính. Mặt khác, qua so sánh các quy định tại khoản 3 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính với các quy định liên quan của pháp luật hiện hành về cán bộ, công chức, cho thấy các quy định này còn nhiều điểm chưa thống nhất và làm hạn chế quyền khởi
vụ án hành chính của công dân, cụ thể:
- Có nhiều văn bản quy phạm pháp luật sử dụng các thuật ngữ: cán bộ, công
- Các quyết định kỷ luật cán bộ bằng hình thức bãi nhiệm; quyết định cho cán
bộ, công chức thôi việc, nghỉ hưu đều không được quy định là đối tượng của khởi
kiện vụ án hành chính. Đây là hạn chế của Luật Tố tụng hành chính, vì các quyết định
này cũng có tính chất như quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức (có khả năng
xâm phạm tới quyền lao động của cán bộ, công chức với tư cách là công dân).
- Việc kỷ luật công chức làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị
- xã hội là công việc nội bộ của các tổ chức này. Do đó, quy định quyền khởi kiện
vụ án hành chính đối với quyết kỷ luật buộc thôi việc những công chức này giống như quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc
những công chức làm việc trong các cơ quan, tổ chức của nhà nước là không hợp lí.
Ngoài những đối tượng nêu trên, danh sách cử tri và quyết định giải quyết
khiếu nại về quyết định xử lí vụ việc cạnh tranh cũng được Luật Tố tụng hành chính (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
quy định là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính. Trong đó, danh sách cử tri
vừa là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính, vừa là đối tượng của khiếu nại
hành chính; quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lí vụ việc cạnh tranh là
đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính nhưng không phải là đối tượng của khiếu
nại hành chính. Tuy vậy, xét về phương diện lí luận và trên cơ sở những quy định
tại khoản 8, khoản 9 Điều 2 của Luật Khiếu nại và tại khoản 1, khoản 2 Điều 3 của
Luật Tố tụng hành chính thì việc lập danh sách cử tri là hành vi hành chính, quyết định xử lí vụ việc cạnh tranh và quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lí
vụ việc cạnh tranh đều là quyết định hành chính. Như vậy, pháp luật liệt kê nhiều
loại đối tượng của khiếu kiện hành chính không những đã làm giảm tính thống nhất
giữa các loại đối tượng này mà còn làm phức tạp thêm một cách không cần thiết đối
với việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét
xử hành chính vốn dĩ đã rất phức tạp.
Những nhận định nêu trên cho thấy các quy định hiện hành của pháp luật tố
tụng hành chính có nhiều ưu điểm hơn so với các quy định tương ứng của pháp luật
hành chính về đối tượng của khiếu kiện hành chính ở Việt Nam. Tuy vậy, điểm hạn
chế chung của các quy định này là liệt kê quá nhiều loại đối tượng của khiếu kiện
hành chính dẫn đến việc quy định trùng lặp, không rõ ràng, không đầy đủ, thiếu
thống nhất giữa đối tượng của khiếu nại hành chính và đối tượng của khởi kiện vụ
án hành chính; không thể hiện nhất quán quan điểm: có hay không thừa nhận quyền
khiếu kiện hành chính đối với quyết định giải quyết khiếu nại hành chính và hành vi không giải quyết khiếu nại hành chính trong thời hạn pháp luật quy định.
3.1.2.2. Phân cấp thẩm quyền xét xử hành chính
Phù hợp với quan điểm: "Mở rộng thẩm quyền xét xử của toà án đối với các
khiếu kiện hành chính" trong Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/06/2005 của Bộ
Chính trị (sau đây viết tắt là Nghị quyết 49-NQ/TW), các quan điểm của phần lớn
các nhà nghiên cứu khoa học pháp lí, nhu cầu khởi kiện vụ án hành chính trong xã hội và xu hướng chung của các nước trên thế giới, Điều 28 của Luật tố tụng hành
chính quy định: "Những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án
1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định
hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực
quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
2. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử Đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
bầu cử Đại biểu Hội đồng nhân dân.
3. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng
Cục trưởng và tương đương trở xuống.
4. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lí vụ việc cạnh tranh".
Như vậy, Luật Tố tụng hành chính đã quy định tập trung và cụ thể về phạm vi
các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính chung của hệ thống toà án tại
một điều duy nhất. Đây là ưu điểm của pháp luật tố tụng hành chính so với các quy