3.2.1.1. Điều kiện thụ lí khiếu nại hành chính theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam
Ở Việt Nam hiện nay, thụ lí khiếu nại hành chính được thực hiện trên cơ sở
những điều kiện được quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Trong đó, Luật Khiếu nại quy định chung về điều kiện thụ lí khiếu nại hành chính;
các văn bản quy phạm pháp luật khác quy định bổ sung những điều kiện thụ lí khiếu
nại hành chính trong một số lĩnh vực chuyên biệt, cụ thể:
Thứ nhất,điều kiện thụ lí khiếu nại hành chính theo quy định của Luật Khiếu nại.
Luật Khiếu nại gián tiếp quy định về các điều kiện thụ lí khiếu nại hành chính
thông qua các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, về điều kiện
và hình thức của khiếu nại hành chính và về các trường hợp không được thụ lí khiếu
nại hành chính. Theo tinh thần chung của các quy định tại Điều 27, Điều 36, Điều 48, Điều 49, Điều 50 và Điều 51 của Luật Khiếu nại, người có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính chỉ và buộc phải thụ lí khiếu nại đối với những tranh
chấp thuộc thẩm quyền của mình nếu những tranh chấp này không thuộc trường
hợp không được thụ lí theo quy định tại Điều 11 của Luật này, cụ thể:
Một là theo quy định tại khoản 1 Điều 11 của Luật Khiếu nại, không được thụ
lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan
nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ
quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp
luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của
hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định. Như vậy, quy định này đã không thống nhất với các quy định khác của Luật Khiếu nại về phạm vi đối tượng của
khiếu nại hành chính, phạm vi những tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu
nại hành chính đã được nêu tại mục 3.1.1 của Luận án và đặc biệt là đã làm vô hiệu
quyền khiếu nại và thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính,
hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện
nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều
hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới. Điều này
đã không phát huy được những ưu điểm vốn có của phương thức giải quyết khiếu
nại hành chính.
Hai là theo quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật Khiếu nại, không được thụ
lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính không liên quan trực
tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Tuy quy định này là phù hợp
với mục đích của khiếu nại hành chính, nhưng lại không phản ánh được điều kiện (lí (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
do) của khiếu nại hành chính được quy định tại khoản 1 Điều 2 của Luật này: người
khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi bị khiếu nại là trái pháp luật, xâm
phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, các quy định này đã không thể
hiện rõ quan điểm: có hay không thụ lí khiếu nại hành chính trong trường hợp người khiếu nại hành chính không có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi bị khiếu
nại là trái pháp luật. Mặt khác, quy định tại khoản 1 Điều 2 của Luật này cũng đã gián tiếp phủ nhận quyền khiếu nại hành chính trong trường hợp người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi bị khiếu nại là bất hợp lí. Do đó, các quy định này đã không phát huy được những ưu điểm vốn có của phương thức giải quyết
khiếu nại hành chính. Đây cũng là nhận định chung của nhiều công trình nghiên cứu
về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính mà điển hình là nhận định: "Trong thực tiễn khi giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan hành chính nhà nước đã xem
xét, đánh giá cả tính hợp pháp và tính hợp lí của quyết định hành chính và hành vi
hành chính để có biện pháp giải quyết phù hợp (điển hình là khi giải quyết khiếu
nại về giải toả, đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất). Do đó, việc Luật Khiếu
nại, tố cáo không quy định tính hợp lí là một căn cứ để khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính là chưa đầy đủ, chưa phù hợp với thực tiễn" [78, tr.
112]. Tuy nhiên, tranh chấp hành chính phát sinh do người khiếu nại có căn cứ cho
rằng quyết định, hành vi bị khiếu nại là bất hợp lí cũng không thuộc bất kỳ trường
hợp nào được quy định tại Điều 11 của Luật này. Như vậy, Luật Khiếu nại cũng
hợp người khiếu nại hành chính chỉ có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi bị khiếu
nại là bất hợp lí.
Ba là theo quy định tại khoản 3 Điều 11 của Luật Khiếu nại, không được thụ lí
khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp người
khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà không có người đại diện hợp
pháp. Đây là quy định thiếu chặt chẽ về ngôn ngữ pháp lí và có nội dung không hợp lí.
Khoản 2 Điều 2 của Luật Khiếu nại định nghĩa: "Người khiếu nại là công dân,
cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại". Tuy định
nghĩa này không phân biệt được chủ thể của quyền khiếu nại hành chính và chủ thể
thực hiện quyền khiếu nại hành chính, nhưng theo tinh thần của quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật này, có thể hiểu người khiếu nại hành chính là cá nhân, cơ
quan, tổ chức có quyền, lợi ích hợp pháp liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Nói cách khác, người khiếu nại hành chính là chủ thể của quyền khiếu nại hành chính, chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính có thể là người khiếu nại hành chính hoặc là người đại diện hợp pháp của người khiếu nại hành chính. Theo cách hiểu này, có thể rút ra một số nhận xét sau:
- Trường hợp người khiếu nại hành chính là cơ quan, tổ chức thì không cần
phải có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Vì cơ quan, tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình thông qua người đại diện hợp pháp. Tuy vậy, Luật Khiếu nại lại không quy định về vấn đề này.
- Về phương diện lí luận, khiếu nại hành chính là sự kiện pháp lí hành chính làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính giữa người khiếu nại và người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại trong việc xem xét, thụ lí khiếu nại hành chính. Do đó,
chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính cần phải có năng lực hành vi hành chính mà không nhất thiết phải có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Như vậy, quy định tại khoản 3 Điều 11 nêu trên đã không thống nhất với các quy định khác của (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
pháp luật hành chính về năng lực hành vi hành chính, ví dụ: theo quy định tại điểm a
khoản 1 Điều 5 của Luật Xử lí vi phạm hành chính, người có thẩm quyền có thể áp
dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới
18 tuổi [họ là người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định tại Điều
19 của Bộ luật Dân sự số 33/2005/QH11 ngày 14/06/2005 (sau đây viết tắt là Bộ luật
Dân sự)] mà không cần phân biệt người bị xử phạt có người đại diện hợp pháp hay không. Trường hợp, người chưa thành niên bị xử phạt vi phạm hành chính mà họ không có người đại diện hợp pháp thì họ vẫn phải tự mình chấp hành quyết định xử
phạt, nhưng nếu họ tự mình thực hiện quyền khiếu nại đối với quyết định này thì khiếu nại của họ lại không được thụ lí.
- Theo quy định tại khoản 3 Điều 11 nêu trên, có thể hiểu việc có người đại
diện hợp pháp là điều kiện để thực hiện quyền khiếu nại hành chính của người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Vậy trong trường hợp người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ tự mình thực hiện quyền khiếu nại hành chính và họ có người đại diện hợp pháp thì người có thẩm quyền buộc phải thụ lí khiếu nại hành chính, vì trường hợp này không được quy định tại Điều 11 nêu trên. Do đó, quy định tại khoản 3 Điều 11 nêu trên đã không thống nhất với quy định tại điểm a
khoản 1 Điều 12 của Luật Khiếu nại: "Trường hợp người khiếu nại là người chưa
thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật
của họ thực hiện việc khiếu nại". Mặt khác, quy định tại điểm a khoản 1 Điều 12
này cũng không đầy đủ, vì trường hợp người khiếu nại là người hạn chế năng lực
hành vi dân sự (họ cũng là người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định tại Điều 19 của Bộ luật Dân sự) thì người đại diện theo pháp luật của họ cũng
phải thực hiện việc khiếu nại.
Bốn là theo quy định tại khoản 4 Điều 11 của Luật Khiếu nại thì không được
thụ lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp
người đại diện không hợp pháp thực hiện khiếu nại. Tuy nhiên, Luật này lại không quy định rõ ràng thế nào là người đại diện hợp pháp. Bên cạnh đó, theo các quy
định tại Điều 8 của Luật này về hình thức khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính thì việc khiếu nại phải do chính người khiếu nại (chủ thể có
quyền khiếu nại) tự mình thực hiện mà không phân biệt họ có năng lực hành vi dân sự đầy đủ hay không. Cá biệt, tại khoản 5 Điều này quy định: "Trường hợp khiếu
nại được thực hiện thông qua người đại diện thì người đại diện phải là một trong
những người khiếu nại". Rõ ràng là các quy định tại Điều 8 này đã mâu thuẫn với các quy định tại điểm a và điểm b khoản 1 Điều 12 của Luật Khiếu nại về quyền của người khiếu nại. Như vậy, các quy định tại Điều 8, khoản 3 và khoản 4 Điều 11,
điểm a và điểm b khoản 1 Điều 12 của Luật Khiếu nại đã có nhiều nội dung không
thống nhất và bất hợp lí.
Năm là theo quy định tại khoản 5 Điều 11 của Luật Khiếu nại, không được thụ
lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp đơn
khiếu nại không có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại. Tuy quy định này phù hợp với quy định về hình thức khiếu nại tại Điều 8 của Luật này, nhưng các quy định này đều không hợp lí cả về phương diện lí luận và thực tiễn pháp lí. Vì, trường
hợp người khiếu nại là cơ quan, tổ chức hay là người không có khả năng nhận thức
hoặc không có khả năng điều khiển hành vi của mình thì họ không thể ký tên hay
này cũng không đầy đủ, vì ngoài chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại, đơn (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
khiếu nại còn cần phải có nhiều nội dung khác theo quy định tại khoản 2 Điều 8 của
Luật này.
Sáu là theo quy định tại khoản 6 Điều 11 của Luật Khiếu nại, không được thụ
lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp thời
hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà không có lí do chính đáng. Tuy nhiên, Luật này lại không quy định rõ ràng thế nào là "lí do chính đáng". Nếu "lí do chính đáng" ở đây được hiểu là vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì quy định nêu trên đã mâu thuẫn với quy định:
"thời gian có trở ngại khách quan không tính vào thời hiệu khiếu nại" tại Điều 9 của
Luật này. Mặt khác, khoản 1 Điều 33 của Luật này không quy định vấn đề: thời
gian có trở ngại khách quan có tính vào thời hạn khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính hay không. Bên cạnh đó,Điều 48 của Luật này lại quy định: thời gian có trở ngại khách quan không tính vào thời hiệu khiếu nại
lần đầu và lần hai đối với quyết định kỷ luật. Như vậy, Luật Khiếu nại đã sử dụng
không thống nhất thuật ngữ thời hiệu hay thời hạn khiếu nại giữa các lần khiếu nại, đối với các đối tượng khác nhau của khiếu nại hành chính và không thể hiện nhất quán quan điểm: thời gian có trở ngại khách quan có tính vào thời hiệu, thời hạn
khiếu nại hành chính hay không.
Bảy là theo quy định tại khoản 7 Điều 11 của Luật Khiếu nại, không được thụ
lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp
khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. Tuy quy định này là cần
thiết để tạo điểm "dừng" trong phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, nhưng
lại không phản ánh hết các trường hợp không được thụ lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính do khiếu nại vi phạm về trình tự và trường hợp được quy định tại Điều 7 của Luật này. Đặc biệt, đối với các trường hợp khiếu nại vượt cấp (như: chủ thể có quyền khiếu nại chưa khiếu nại lần đầu mà lại khiếu nại
lần hai hoặc đã khiếu nại lần đầu nhưng chưa nhận được quyết định giải quyết khiếu
nại lần đầu và cũng chưa hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà lại khiếu nại
lần hai) thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai vẫn phải thụ lí khiếu
nại. Vì các trường hợp này không được quy định tại Điều 11 của Luật Khiếu nại.
Tám là theo quy định tại khoản 8 Điều 11 của Luật Khiếu nại, không được thụ
lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp có văn bản thông báo đình chỉ việc giải quyết khiếu nại mà sau 30 ngày người khiếu
nại không tiếp tục khiếu nại. Đây là trường hợp khiếu nại về quyết định hành chính,
việc giải quyết khiếu nại do người khiếu nại đã có đơn xin rút khiếu nại theo quy định tại Điều 10 của Luật này. Như vậy, các quy định này đã tạo cơ hội cho người
khiếu nại về quyết định hành chính, hành vi hành chính tuỳ tiện trong việc rút khiếu
nại và tiếp tục khiếu nại. Điều này không những không cần thiết mà còn gây khó
khăn và làm gia tăng áp lực công việc giải quyết khiếu nại hành chính cho nền hành chính quốc gia.
Chín là theo quy định tại khoản 9 Điều 11 của Luật Khiếu nại, không được thụ
lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp
việc khiếu nại đã được tòa án thụ lí hoặc đã được giải quyết bằng bản án, quyết định (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
của toà án, trừ quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của tòa án. Quy định
này có nhiều ưu điểm, cụ thể: bảo đảm được nguyên tắc một vụ việc tranh chấp
không thể đồng thời vừa được giải quyết khiếu nại hành chính vừa được xét xử