4.2.1.1. Về quyền khiếu kiện hành chính
Trên cơ sở những phân tích, nhận định, đánh giá ở các mục 1.2.1, 2.1.1, 3.1.1.1 và 3.1.2.1 của Luận án, thiết nghĩ trong thời gian sắp tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần sửa đổi, bổ sung một số quy định của pháp luật hiện hành
ở Việt Nam về quyền khiếu kiện hành chính như sau:
Thứ nhất, cần bảo đảm cơ sở hiến định cho việc quy định và thực hiện quyền
khiếu nại hành chính theo thủ tục hành chính và quyền khởi kiện vụ án hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính; bảo đảm việc quy định và sử dụng thống nhất các
thuật ngữ pháp lí: khiếu kiện hành chính, khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính. Theo đó, công dân có quyền khiếu kiện (khiếu nại hành chính và khởi
kiện vụ án hành chính) để yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ các
quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ cho rằng các quyền, lợi ích này bị
quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm.
Thứ hai, trên cơ sở quy định của Hiến pháp về quyền khiếu kiện hành chính, Luật Khiếu nại cần thay định nghĩa về khiếu nại tại khoản 1 Điều 2 bằng quy định
mới: Cá nhân, tổ chức và các chủ thể khác của pháp luật (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có quyền khiếu nại theo thủ tục do Luật này quy định để yêu cầu người có thẩm quyền bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ
cho rằng các quyền, lợi ích này bị xâm phạm trái pháp luật hoặc không hợp lí bởi
quyết định hành chính, hành vi hành chính. Quy định này nhằm xác định các điều
kiện làm phát sinh quyền khiếu nại hành chính là cá nhân, tổ chức có căn cứ cho
rằng các quyền, lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm trái pháp luật hoặc không
hợp lí bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Việc quy định các điều kiện
này là cần thiết để khắc phục tình trạng khiếu nại "cầu may" và phát huy ưu điểm
vốn có của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là có khả năng giải quyết
một cách toàn diện tranh chấp hành chính ở cả phương diện tính hợp pháp và hợp
lí của việc thực thi quyền hành pháp.
Ngoài ra, quy định mới nêu trên còn thể hiện rõ quan điểm bảo đảm quyền
khiếu nại cho tất cả các chủ thể của pháp luật hành chính, gồm cá nhân, tổ chức và các chủ thể khác (như: cơ quan, đơn vị kinh tế, đơn vị hành chính - sự nghiệp, cán
bộ, công chức, viên chức, hộ gia đình, v.v.) thống nhất đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà không có sự phân biệt về đối tượng của khiếu nại
hành chính là quyết định hành chính hay là quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; là hành vi hành chính hay là các hình thức khác của việc thực thi quyền hành pháp (danh sách cử tri, biên bản vi phạm hành chính, v.v.). Quan điểm này là cần thiết để
khắc phục tình trạng quy định trùng lặp, không thống nhất và không đầy đủ về đối tượng của khiếu nại hành chính.
Tuy Điều 26, Điều 77, Điều 78 của Luật Bầu cửĐBQH, Điều 27 của Luật Bầu
cử ĐBHĐND và khoản 3 Điều 103 của Luật Tố tụng hành chính quy định danh sách cử tri và kết quả bầu cử (được thể hiện trong biên bản tổng kết cuộc bầu cử của
Hội đồng bầu cử) là đối tượng của khiếu kiện hành chính, song hoàn toàn có thể quy định hành vi lập danh sách cử tri, hành vi lập biên bản tổng kết cuộc bầu cử (hành vi hành chính) là đối tượng của khiếu kiện hành chính thay vì quy định danh
sách cử tri, kết quả bầu cử là đối tượng của khiếu kiện hành chính mà không hề làm
thay đổi bản chất, nội dung của tranh chấp hành chính được giải quyết. Mặt khác,
pháp luật về khiếu kiện hành chính nói chung cũng không nên phân biệt quyết định (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
kỷ luật cán bộ, công chức với quyết định hành chính. Bởi vì quyết định kỷ luật cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan, tổ chức của nhà nước cũng là quyết định
hành chính cá biệt; cán bộ, công chức cũng là công dân. Việc một người khiếu kiện đối với các quyết định kỷ luật này là việc thực hiện quyền hiến định giành cho công dân chứ không phải là đặc quyền giành riêng cho cán bộ, công chức.
Bên cạnh đó, quy định mới này còn thể hiện quan điểm đề cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong giải quyết khiếu nại hành chính, đồng thời
thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính (theo quy định tại khoản 1 Điều
2 của Luật Khiếu nại, chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại gồm: cơ quan, tổ
chức và cá nhân, nhưng các quy định khác của Luật này lại chỉ phân cấp thẩm
quyền giải quyết khiếu nại cho cá nhân). Tất nhiên quy định mới này không loại trừ
khả năng quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan, tổ chức trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt, như quy định thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính của Hội đồng cạnh tranh trong Luật Cạnh tranh.
Thứ ba, trên cơ sở quy định của Hiến pháp về quyền khiếu kiện hành chính, Luật Tố tụng hành chính cần thay quy định về quyền yêu cầu toà án bảo vệ quyền
và lợi ích hợp pháp tại Điều 5 bằng quy định mới: Cá nhân, tổ chức và các chủ thể
khác của pháp luật (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có quyền khởi kiện vụ
án hành chính theo thủ tục do Luật này quy định để yêu cầu toà án có thẩm quyền
bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ cho rằng các quyền, lợi
ích này bị quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm trái pháp luật. Quy
định này cũng có những ý nghĩa tương tự như quy định về quyền khiếu nại hành chính nêu ở trên và để bảo đảm sự thống nhất cần thiết về nội dung giữa các hình thức của quyền khiếu kiện hành chính. Bên cạnh đó, điểm khác biệt giữa hai quy định này là quyền khiếu nại hành chính được thực hiện theo thủ tục hành chính do pháp luật hành chính quy định, còn quyền khởi kiện vụ án hành chính được thực
hiện theo thủ tục tố tụng hành chính do pháp luật tố tụng hành chính quy định; chủ
thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật hành chính (chủ thể quản lí hành chính nhà nước) còn chủ thể có
thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính là toà án theo quy định của pháp luật tố
tụng hành chính; trường hợp cá nhân, tổ chức chỉ có căn cứ cho rằng quyết định
hành chính, hành vi hành chính là không hợp lí, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp
của mình, thì họ chỉ có quyền khiếu nại hành chính mà không có quyền khởi kiện vụ
án hành chính. Những điểm khác biệt này là cần thiết để phù hợp với những đặc thù của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính.
Thứ tư, cần thay định nghĩa người khiếu nại tại khoản 2 Điều 2 của Luật
Khiếu nại và định nghĩa người khởi kiện quy định tại khoản 6 Điều 3 của Luật Tố
tụng hành chính bằng những định nghĩa rõ ràng, cụ thể và thống nhất hơn: Người
khiếu nại là cá nhân, tổ chức tự mình hay thông qua người đại diện hợp pháp thực
hiện quyền khiếu nại; Người khởi kiện là cá nhân, tổ chức tự mình hay thông qua
người đại diện hợp pháp thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính. Những định
nghĩa mới này nhằm thể hiện quan điểm phân biệt chủ thể có quyền khiếu kiện hành chính với chủ thể thực hiện quyền khiếu kiện hành chính. Trong đó, người khiếu (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
kiện hành chính là chủ thể có quyền khiếu kiện hành chính (cá nhân, tổ chức có
quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện); chủ thể thực hiện quyền khiếu kiện hành chính có thể là chủ
thể có quyền khiếu kiện hành chính hoặc là người đại diện hợp pháp của chủ thể có
quyền khiếu kiện hành chính.
Thứ năm, cần quy định về hình thức khiếu nại hành chính tương tự như quy định của pháp luật hiện hành về hình thức khởi kiện vụ án hành chính và bảo đảm
hình thức khiếu nại trực tiếp (không bằng đơn khiếu nại). Như vậy, điểm khác biệt
về hình thức giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính là khiếu nại
hành chính có thể được thực hiện bằng hình thức khiếu nại trực tiếp hoặc bằng đơn
khiếu nại, còn khởi kiện vụ án hành chính chỉ được thực hiện bằng đơn khởi kiện. Điểm khác biệt này là cần thiết để phù hợp với thời hiệu, thời hạn khiếu nại hành chính là tương đối ngắn và phù hợp với tính đơn giản, nhanh chóng của thủ tục giải
quyết khiếu nại hành chính.
Mặt khác, pháp luật về khiếu nại hành chính và pháp luật tố tụng hành chính cần thống nhất quy định về năng lực hành vi pháp lí của người khiếu kiện, cụ thể:
người từ đủ 18 tuổi trở lên tự mình hoặc uỷ quyền cho người khác thực hiện hiện
quyền khiếu kiện hành chính; người chưa thành niên, người mắc bệnh tâm thần
hoặc mắc các bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hay khả năng điều khiển
hành vi, thực hiện quyền khiếu kiện hành chính thông qua người đại diện theo pháp
luật; trường hợp người chưa thành niên không có người đại diện, tự mình thực hiện
quyền khiếu kiện hành chính thì cơ quan tiếp nhận khiếu kiện có trách nhiệm yêu cầu Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi người đó cư trú cử người đại diện cho họ. Những quy định này là cần thiết để bảo đảm tối đa khả năng
thực hiện quyền khiếu kiện hành chính của cá nhân; ngăn chặn hiện tượng cơ quan
tiếp nhận khiếu kiện hành chính bắt người khiếu kiện "phải chứng minh mình không bị điên" [102] thì mới tiếp nhận, thụ lí yêu cầu khiếu kiện và khắc phục hạn chế của quy định tại khoản 3 Điều 23 của Luật Tố tụng hành chính: "Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, nếu họ không có người khởi
kiện thì Viện kiểm sát có quyền kiến nghị Uỷ ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư
trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người đó". Điểm hạn chế của quy định này là: Viện kiểm sát, do
không còn chức năng kiểm sát chung, nên hầu như không thể có những thông tin
thể lại chính là người bị kiện, thì chắc chắn cơ quan này sẽ không thể "vô tư" mà cử người kiện chính mình.
Thứ sáu, cần quy định thống nhất về đối tượng của khiếu nại hành chính và
đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính gồm quyết định hành chính và hành vi hành chính theo nghĩa: Quyết định hành chính là phán quyết bằng văn bản của cơ
quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật được áp
dụng một lần đối với một hoặc một số cá nhân, tổ chức cụ thể về một vấn đề cụ thể
trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước.
Hành vi hành chính là xử sự được thể hiện bằng hành động hay không hành
động của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật có liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của một hoặc một số cá nhân, tổ chức cụ (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
thể trong quá trình tiến hành hoạt động quản lí hành chính nhà nước.
Những quy định nêu trên là cần thiết để bảo đảm sự thống nhất giữa đối tượng
của khiếu nại hành chính và đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính; bảo đảm tối đa quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của đối tượng
quản lí hành chính nhà nước và loại trừ các quyết định, hành vi được ban hành hay thực hiện theo nội quy, điều lệ nội bộ của các tổ chức không trực thuộc bộ máy nhà
nước (không theo quy định của pháp luật) ra khỏi phạm vi đối tượng của khiếu kiện
hành chính.
Ngoài ra, những quy định nêu trên cũng khắc phục được hạn chế của Luật
Khiếu nại, vì đã quy định bó hẹp về phạm vi chủ thể ban hành quyết định hành chính hay thực hiện hành vi hành chính thuộc đối tượng của khiếu nại hành chính.
Theo quy định mới này, Luật Khiếu nại sẽ đóng vai trò là văn bản quy phạm pháp
luật quy định chung và toàn diện về các vấn đề liên quan đến khiếu nại và giải quyết
khiếu nại hành chính. Do đó, các văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt chỉ cần quy định những vấn đề đặc thù về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực cụ thể mà các văn bản này điều chỉnh. Quan điểm lập pháp này sẽ
khắc phục được tình trạng áp dụng tương tự quy phạm pháp luật trong quá trình
khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính thuộc các lĩnh vực chuyên biệt.
Hơn nữa, quy định nêu trên cũng khắc phục được tình trạng nhầm lẫn giữa
hành vi hành chính với hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của cả Luật Khiếu nại, Luật Tố tụng hành chính và bảo đảm sự thống
nhất về tính chất của quyết định hành chính và hành vi hành chính thuộc đối tượng
của khiếu kiện hành chính. Cụ thể: theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt
Nam, chỉ các quyết định hành chính cá biệt (được áp dụng một lần đối với một hoặc
quy định này thì hành vi hành chính không phân biệt về tính chất (chỉ liên quan đến
quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức cụ thể hay ảnh hưởng chung đến lợi ích của
cộng đồng xã hội) đều là đối tượng của khiếu kiện hành chính. Như vậy, điểm mâu
thuẫn ở đây là các quyết định hành chính quy phạm và quyết định hành chính chủ đạo không phải là đối tượng của khiếu kiện hành chính, nhưng hành vi ban hành các quyết định này lại là đối tượng của khiếu kiện hành chính, vì chúng đều là hành vi hành chính.
Mặt khác, những quy định nêu trên đã thể hiện quan điểm không quy định
quyết định hành chính quy phạm, quyết định hành chính chủ đạo và hành vi hành chính ảnh hưởng chung tới lợi ích của cộng đồng xã hội là đối tượng của khiếu kiện
hành chính. Quan điểm này là phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, vì những lí do sau:
Một là do những quyết định, hành vi này có hiệu lực ảnh hưởng chung tới lợi
ích của cộng đồng xã hội và do trình độ dân trí, mức độ hiểu biết pháp luật của nhân
dân còn nhiều hạn chế, nên họ thường không thực sự quan tâm đến quá trình ban hành hay thực hiện và khả năng ảnh hưởng của những quyết định, hành vi này tới
quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Vì vậy, nhu cầu khiếu kiện đối với những quyết định, hành vi này ở Việt Nam là không nhiều.
Hai là do tầm quan trọng và phạm vi ảnh hưởng rộng của các quyết định, hành vi này mà việc giải quyết tranh chấp về các quyết định, hành vi này không thể tiến (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
hành nhanh chóng; việc khắc phục hậu quả trái pháp luật hoặc không hợp lí của các
quyết định, hành vi này không thể triệt để. Như vậy, quy định quyền khiếu kiện hành chính đối với các quyết định, hành vi này không những không thể bảo vệ triệt để các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lí hành chính nhà nước mà còn