là phân chia các tranh chấp hành chính thành từng nhóm tương ứng với thẩm quyền
giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền xét xử hành chính (nội dung này chính là việc quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm
quyền xét xử hành chính theo vụ việc); hai là xác định thẩm quyền giải quyết các
tranh chấp hành chính trong những trường hợp cụ thể theo quy định của pháp luật
(nội dung này chính là việc các cơ quan nhà nước tiến hành thụ lí tranh chấp hành chính theo thẩm quyền do pháp luật quy định). Đây là hai nội dung quan trọng, có
quan hệ thống nhất hữu cơ trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính.
Trên cơ sở quyền lập pháp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đơn phương ban
hành những quy định pháp luật để phân chia các tranh chấp hành chính thành từng nhóm tương ứng với thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền
xét xử hành chính. Tuy vậy, việc tổ chức thực hiện những quy định này lại thuộc
trách nhiệm của quyền hành pháp và quyền tư pháp mà trước hết là trách nhiệm thụ
lí khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và trách nhiệm thụ lí vụ
án hành chính của toà án. Do đó, mối quan hệ thống nhất hữu cơ giữa hai nội dung
nêu trên của phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền
xét xử hành chính là biểu hiện tất yếu của tính thống nhất giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong lĩnh vực giải quyết tranh chấp hành chính. Theo đó, việc
thụ lí khiếu nại hành chính cần phải tuân thủ triệt để các quy định của pháp luật về
phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính; việc thụ
lí vụ án hành chính cần phải tuân thủ triệt để các quy định của pháp luật về phạm vi
các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính; việc quy định phạm vi các tranh chấp hành chính tương ứng với thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính cần phải phù hợp với thực tiễn thụ lí các tranh chấp này; ngược lại, việc quy định phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết
khiếu nại hành chính và phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sẽ trở thành vô nghĩa nếu các tranh chấp này không được thụ lí trong thực tế.
2.2.1. Nội dung của phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính
2.2.1.1. Phân chia các tranh chấp hành chính thành từng nhóm tương ứng với
thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền xét xử hành chính
Để phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét
quyền giải quyết khiếu nại hành chính, vừa thuộc thẩm quyền xét xử hành chính (các tranh chấp thuộc thẩm quyền chung của phương thức giải quyết khiếu nại hành
chính và phương thức xét xử hành chính); các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính, nhưng không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính (các tranh chấp thuộc thẩm quyền riêng của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính); các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính, nhưng không thuộc
thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính (các tranh chấp thuộc thẩm quyền riêng của phương thức xét xử hành chính). Việc quy định hợp lí, rành mạch về phạm vi
các nhóm tranh chấp này là điều kiện cần thiếtđể phát huy những ưu điểm, hạn chế
những nhược điểm của từng phương thức, bảo đảm mối quan hệ thống nhất giữa
chúng trên cơ sở nguyên lí quyền lực nhà nước thống nhất, có sự phân công hợp lí, phối hợp cần thiết và kiểm soát chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực
hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong lĩnh vực giải quyết tranh chấp
hành chính.
Như đã nêu tại các mục 2.1.2.1 và 2.1.2.2 của Luận án, tuy thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính có những đặc thù nhất định, song nhìn một cách khái quát thì chúng đều có chung cơ sở xác lập là quyền
lực nhà nước để kiểm soát quyền hành pháp; có chung mục đích là giải quyết các
tranh chấp hành chính theo yêu cầu của cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích hợp pháp
bị xâm phạm một cách trái pháp luật bởi việc thực thi quyền hành pháp; có chung cách thức thực hiện là giải quyết các tranh chấp hành chính bằng những phán quyết trên cơ sở những căn cứ và thủ tục do pháp luật quy định. Do đó, phạm vi các tranh
chấp thuộc thẩm quyền chung của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và
phương thức xét xử hành chính được pháp luật quy định trên cơ sở phù hợp với
những quan điểm lí luận chung về thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính. Bên cạnh đó, phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền riêng của phương thức
giải quyết khiếu nại hành chính hoặc phương thức xét xử hành chính không những được pháp luật quy định trên cơ sở phù hợp với những quan điểm lí luận chung về
thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính mà còn phải phù hợp với những đặc trưng của từng phương thức nhằm phát huy tối đa những ưu điểm và hạn chế tối
thiểu những nhược điểm của từng phương thức; trên cơ sở đáp ứng yêu cầu phân
công hợp lí lao động quyền lực nhà nước trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính nhằm bảo vệ triệt để các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm
phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp.
Để phân chia rành mạch về phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền chung
thức xét xử hành chính thì tiêu chí phân chia là vấn đề có ý nghĩa quyết định. Xuất
phát từ những nhận định về tranh chấp hành chính được nêu tại mục 2.1.1 của Luận
án, việc phân chia các tranh chấp này có thể được tiến hành theo những tiêu chí sau:
Thứ nhất, căn cứ vào lĩnh vực phát sinh tranh chấp, các tranh chấp hành chính có thể được chia thành các nhóm tranh chấp tương ứng với các lĩnh vực của quản lí hành chính nhà nước, như lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước về đất đai, xử phạt
vi phạm hành chính, an ninh, quốc phòng, ngoại giao, bầu cử, ứng cử, v.v.
Thứ hai, căn cứ vào đối tượng của tranh chấp, các tranh chấp hành chính có thể được chia thành các nhóm tranh chấp tương ứng với các hình thức của việc thực
thi quyền hành pháp, như quyết định hành chính, hành vi hành chính, v.v.
Thứ ba, căn cứ vào hình thức của khiếu kiện, các tranh chấp hành chính có thể được chia thành nhóm tranh chấp phát sinh theo yêu cầu khiếu nại hành chính và nhóm tranh chấp phát sinh theo yêu cầu khởi kiện vụ án hành chính.
Thứ tư, căn cứ vào lí do của khiếu kiện, các tranh chấp hành chính có thể được chia thành nhóm tranh chấp về tính hợp pháp của việc thực thi quyền hành pháp và nhóm tranh chấp về tính hợp lí của việc thực thi quyền hành pháp.
Thứ năm, căn cứ vào mối quan hệ giữa các bên trong tranh chấp, các tranh chấp hành chính có thể được chia thành nhóm tranh chấp hành chính trong nội bộ cơ quan, tổ chức (các bên trong nhóm tranh chấp này có quan hệ lệ thuộc về mặt tổ
chức với nhau - quan hệ giữa một bên là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
quyết định đối với bên kia về việc thành lập, tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc bầu cử) và nhóm tranh chấp hành chính liên hệ (các bên trong nhóm tranh chấp này không có quan hệ lệ thuộc về mặt tổ chức với nhau).
Thứ sáu, căn cứ vào số lượng và tư cách pháp lí của người khiếu kiện, các
tranh chấp hành chính có thể được chia thành các nhóm: tranh chấp hành chính mà
người khiếu kiện là cá nhân, tổ chức hay chủ thể khác của pháp luật hành chính
(như: cơ quan, đơn vị kinh tế, đơn vị hành chính - sự nghiệp, cán bộ, công chức,
viên chức, hộ gia đình, v.v.); tranh chấp hành chính phát sinh theo yêu cầu khiếu
kiện của một cá nhân hay theo yêu cầu khiếu kiện của nhiều cá nhân (khiếu kiện đông người); v.v.
Thứ bẩy, căn cứ vào vị trí, vai trò hoặc tư cách pháp lí người bị khiếu kiện
trong quản lí hành chính nhà nước, các tranh chấp hành chính có thể được chia
thành các nhóm: tranh chấp hành chính mà người bị khiếu kiện là tổ chức, cá nhân ở trung ương, ở địa phương hay ở nước ngoài; tranh chấp hành chính mà người bị
khiếu kiện là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan hay tổ chức khác; tranh chấp hành chính mà người bị khiếu kiện là cơ quan nhà nước, tổ chức hay cá nhân; tranh
chấp hành chính mà người bị khiếu kiện là cá nhân trong bộ máy nhà nước hay cá
nhân ngoài bộ máy nhà nước (như: người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng
tàu, Thừa phát lại, Trưởng Văn phòng Thừa phát lại, v.v.).
Trên cơ sở các quan điểm lập pháp cụ thể ở từng giai đoạn lịch sử, mỗi quốc
gia có thể quy định mở rộng hoặc thu hẹp về phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm
quyền chung và thẩm quyền riêng của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính
và phương thức xét xử hành chính theo những tiêu chí nêu trên và một số tiêu chí
khác, như: trình tự làm phát sinh tranh chấp; thẩm quyền giải quyết tranh chấp; trình tự giải quyết tranh chấp, v.v.
2.2.1.2. Thụ lí tranh chấp hành chính theo thẩm quyền do pháp luật quy định
Theo Từ điển tiếng Việt, thụ lí "là tiếp nhận giải quyết vụ kiện" [48, tr. 961].
Trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính, một tranh chấp có thể được giải
quyết bởi nhiều cơ quan, bằng nhiều phương thức, theo những trình tự nhất định.
Do vậy, tương ứng với từng giai đoạn và từng phương thức giải quyết tranh chấp
hành chính, việc xác định cụ thể về cơ quan có thẩm quyền và phương thức được sử
dụng để giải quyết những tranh chấp cụ thể được phản ánh thông qua thụ lí tranh
chấp hành chính (thụ lí khiếu nại hành chính và thụ lí vụ án hành chính).
Như đã nêu tại mục 2.1.1 của Luận án, tuy khiếu kiện hành chính làm phát sinh tranh chấp hành chính, nhưng để tránh việc lạm dụng quyền khiếu kiện, đồng
thời tạo cơ sở cần thiết để các cơ quan nhà nước có thể giải quyết tranh chấp hành
chính theo đúng quy định của pháp luật thì các cơ quan này có quyền xem xét tính
hợp pháp của yêu cầu khiếu kiện và sự phù hợp của yêu cầu này với thẩm quyền
của mình để quyết định thụ lí hay từ chối giải quyết tranh chấp hành chính.
Các cơ quan nhà nước chỉ có nhiệm vụ giải quyết tranh chấp hành chính theo yêu cầu khiếu kiện của cá nhân, tổ chức để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ,
nếu tranh chấp đó đã được thụ lí. Thụ lí tranh chấp hành chính không chỉ chính thức
làm phát sinh trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong giải quyết
tranh chấp đó mà còn giúp cho cơ quan này có những nhận định ban đầu cần thiết
về tình trạng của tranh chấp đó, phương hướng giải quyết vụ việc và hạn chế tình trạng tranh chấp về thẩm quyền hay đùn đẩy trách nhiệm giải quyết vụ việc có thể
xảy ra, đồng thời làm phát sinh những quyền hạn cụ thể để cơ quan này giải quyết
tranh chấp đã được thụ lí.
Từ những nhận định trên mà thụ lí tranh chấp hành chính có các đặc điểm sau:
Thứ nhất, nội dung cơ bản của thụ lí tranh chấp hành chính là việc cơ quan nhà nước chính thức chấp nhận giải quyết tranh chấp hành chính theo yêu cầu khiếu
Khiếu kiện hành chính làm phát sinh trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong
việc tiếp nhận và trả lời công khai, chính thức về việc tranh chấp được khiếu kiện có
được giải quyết tại cơ quan này hay không, thông qua việc thụ lí hay từ chối thụ lí
tranh chấp đó theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp từ chối thụ lí tranh chấp hành chính, cơ quan nhà nước có trách nhiệm giải thích rõ lí do của việc
không thụ lí. Trong trường hợp thụ lí tranh chấp hành chính, cơ quan nhà nước có
trách nhiệm hướng dẫn cá nhân, tổ chức đã khiếu kiện thực hiện các quyền, nghĩa
vụ của họ và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục do pháp luật quy định tương ứng với phương thức giải quyết khiếu nại
hành chính hoặc phương thức xét xử hành chính.
Như vậy, thụ lí khiếu nại hành chính là điều kiện bắt buộc có tính quyết định
cho việc làm phát sinh trách nhiệm giải quyết một tranh chấp cụ thể thuộc thẩm
quyền giải quyết khiếu nại hành chính; thụ lí vụ án hành chính là điều kiện bắt buộc
có tính quyết định cho việc làm phát sinh trách nhiệm giải quyết một tranh chấp cụ
thể thuộc thẩm quyền xét xử hành chính.
Thứ hai, thụ lí tranh chấp hành chính là hoạt động do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền thực hiện.
Do nội dung cơ bản của thụ lí tranh chấp hành chính là việc cơ quan nhà nước
chính thức chấp nhận giải quyết tranh chấp hành chính, nên hoạt động này chỉ có
thể được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đó theo quy định của pháp luật. Trên cơ sở phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền
giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền xét xử hành chính, việc phân cấp
thẩm quyền giải quyết các tranh chấp này được pháp luật quy định theo nguyên tắc
chung của phân cấp quản lí là phải triệt để, cụ thể và hợp lí.
Mục đích của việc phân cấp triệt để thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính là bảo đảm không một tranh chấp nào thuộc phạm vi thẩm quyền của phương
thức giải quyết khiếu nại hành chính hay phương thức xét xử hành chính mà lại
không thuộc thẩm quyền giải quyết của một cơ quan nhà nước nhất định. Thông qua đó, bảo đảm triệt để quyền khiếu kiện hành chính của cá nhân, tổ chức và bảo đảm
tính thống nhất giữa các quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết tranh
chấp hành chính của từng cơ quan nhà nước và các quy định của pháp luật về thẩm
quyền của từng phương thức và của cả cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính. Mục đích của việc phân cấp cụ thể thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính là bảo đảm sự thuận tiện trong việc xác định chính xác cơ quan nào của nhà
nước có thẩm quyền giải quyết những tranh chấp hành chính nào. Thông qua đó,
tranh chấp về thẩm quyền hay đùn đẩy trách nhiệm thụ lí tranh chấp hành chính giữa các cơ quan nhà nước.
Yêu cầu của việc phân cấp hợp lí thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính
đỏi hỏi việc phân cấp này phải phù hợp với vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
và khả năng giải quyết hiệu quả tranh chấp hành chính của mỗi cơ quan nhà nước
nhằm góp phần phát huy tối đa những ưu điểm và hạn chế tối thiểu những nhược điểm của từng phương thức giải quyết tranh chấp hành chính.
Như vậy, mỗi cơ quan nhà nước và mỗi phương thức không có thẩm quyền
giải quyết tất cả các tranh chấp hành chính. Do đó, khi tiếp nhận yêu cầu khiếu kiện hành chính, các cơ quan này cần xác định sự phù hợp của vụ việc được khiếu kiện
với thẩm quyền của mình để quyết định thụ lí hay từ chối thụ lí tranh chấp hành chính. Việc cơ quan nhà nước thụ lí những tranh chấp hành chính không thuộc thẩm