Bảo đảm điều kiện thuận lợi để cá nhân, tổ chức khiếu kiện hành chính và giải
quyết tốt các tranh chấp hành chính là nhiệm vụ thường xuyên của các nhà nước
dân chủ nhằm phát huy tính tích cực của cá nhân, tổ chức trong sự nghiệp phát triển
kinh tế - xã hội, bảo vệ các quyền, lợi ích về chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội của
họ trong các lĩnh vực khác nhau của quản lí hành chính nhà nước, tăng cường mối
quan hệ giữa nhà nước với nhân dân, hạn chế các hành vi trái pháp luật trong tổ
chức và hoạt động quản lí hành chính nhà nước, khắc phục tình trạng quản lí theo
mệnh lệnh đơn thuần và áp đặt tuỳ tiện của quyền hành pháp đối với xã hội, xây
dựng một nền hành chính quốc gia thực sự trong sạch lấy lợi ích của nhân dân làm mục tiêu hành động.
Để khắc phục tình trạng độc quyền trong giải quyết các tranh chấp hành chính,
đáp ứng ngày một đầy đủ hơn nhu cầu khiếu kiện hành chính trong xã hội, các quốc
gia trên thế giới đã thiết lập, vận hành và từng bước hoàn thiện đồng thời nhiều phương thức giải quyết tranh chấp hành chính. Điều này cũng có nghĩa là sự đa
dạng về thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính là nhân tố quan trọng trong
việc hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính. Như vậy, phân tích, đánh giá
và nhận định về những ưu điểm, nhược điểm của từng loại thẩm quyền giải quyết
tranh chấp hành chính và mối tương quan giữa chúng là nhiệm vụ khoa học cần thiết.
2.1.2.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính
Trong khoa học pháp lí, thuật ngữ "thẩm quyền" được sử dụng rất phổ biến
với nhiều nghĩa khác nhau, do có nhiều cách tiếp cận, như: có thể tìm hiểu thẩm
quyền từ khía cạnh thuật ngữ - ngữ nghĩa của từ; cũng có thể trên cơ sở thực tế quy định và sử dụng thuật ngữ này. Mặt khác, tuỳ thuộc vào nội dung nghiên cứu mà các tác giả có thể khai thác thuật ngữ này ở những khía cạnh khác nhau.
Theo Từ điển Hán - Việt, thẩm quyền là "được quyền xét đoán, định đoạt một
việc gì đó" [41, tr. 1996]. Theo Từ điển tiếng Việt, thẩm quyền là "quyền xem xét để
kết luận và định đoạt một vấn đề theo pháp luật" [48, tr. 922]. Như vậy, ở góc độ
ngữ nghĩa của từ, thẩm quyền là khả năng của con người trong việc xem xét, kết
luận và định đoạt một công việc nào đó trên cơ sở các chuẩn mực đã định trước.
Trong quản lí nhà nước, người có thẩm quyền phải dựa trên cơ sở quyền lực nhà
nước để buộc các cá nhân, tổ chức trong xã hội phục tùng mệnh lệnh của mình. Mặt khác, để quản lí nhà nước được tiến hành nhất quán và không can thiệp thái quá vào phạm vi tự chủ của các cá nhân, tổ chức trong xã hội, việc thực hiện quyền lực nhà
nước phải được pháp luật quy định.
Qua nghiên cứu thực tiễn quy định và thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu
nại hành chính ở Việt Nam và các nước khác trên thế giới, cho thấy thuật ngữ "thẩm
quyền giải quyết khiếu nại hành chính" được sử dụng phổ biến với hai nội dung là thẩm quyền theo vụ việc và quyền hạn.
Về phương diện thẩm quyền theo vụ việc, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính được sử dụng để giải quyết các tranh chấp hành chính. Do các tranh chấp này có nội dung và tính chất không giống nhau, nên các quốc gia có những
cách thức riêng để quy định về diện những người và phạm vi các tranh chấp mà mỗi người trong số họ có trách nhiệm giải quyết. Trong đó, nếu sử dụng phương pháp định lượng, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính được quy định bằng cách
pháp luật liệt kê những người và liệt kê các tranh chấp hành chính mà mỗi người
trong số họ có trách nhiệm giải quyết, ví dụ:Luật Khiếu nại số 02/2011/QH13 ngày 11/11/2011 (sau đây viết tắt là Luật Khiếu nại) đã sử dụng phương pháp này để quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính theo vụ việc tại các điều từ Điều 17 đến Điều 23; nếu sử dụng phương pháp định tính, thẩm quyền giải quyết
khiếu nại hành chính được quy định bằng cách pháp luật quy định những dấu hiệu
chung có tính nguyên tắc để xác định người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
hành chính đối với từng loại tranh chấp nhất định, ví dụ: Ở Cộng hoà Liên bang
Đức, "khi nhận thấy quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính là trái pháp luật, thì trước hết công dân phải khiếu nại với cơ quan hành chính đã ra quyết định
hành chính hoặc có hành vi hành chính xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của
mình" [7, tr. 74]; ở Nhật Bản, "theo Luật Khiếu nại hành chính, cơ quan đã ra quyết định thì không có thẩm quyền tự mình giải quyết mà thường là cơ quan cấp trên xem xét một cách khách quan các quyết định bị khiếu nại có hợp pháp hay hợp lí
hay không" (trừ trường hợp không có cơ quan cấp trên của cơ quan đã ra quyết định
hoặc là các quyết định của Bộ trưởng bị khiếu nại) [49, tr. 53]; ở các nước theo hệ
thống thông luật "các tranh chấp hành chính được giải quyết trước hết bởi các cơ quan đã ban hành ra quyết định hành chính hay có hành vi hành chính bị khiếu nại
hoặc bởi cơ quan cấp trên của cơ quan đó" [77, tr. 13]. Việc xác định hợp lí thẩm
quyền giải quyết khiếu nại hành chính theo vụ việc không chỉ là cơ sở để bảo đảm
thực hiện tốt quyền khiếu nại hành chính mà còn giúp nhà nước giải quyết hiệu quả
các tranh chấp hành chính. Tất nhiên, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính theo vụ việc mới chỉ ra diện những người và phạm vi các tranh chấp hành chính mà mỗi người trong số họ có trách nhiệm giải quyết mà chưa xác định được quyền hạn
của họ trong quá trình giải quyết các tranh chấp này.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính ở góc độ là khả năng sử dụng
quyền lực nhà nước của người giải quyết khiếu nại (quyền hạn của người giải quyết
khiếu nại) được thể hiện ở các khía cạnh, như: người giải quyết khiếu nại có quyền
xem xét và phán quyết về tính hợp pháp hay là cả tính hợp lí của quyết định, hành vi bị khiếu nại; người giải quyết khiếu nại có quyền như thế nào trong việc ngăn
chặn hay khôi phục những hậu quả trái pháp luật đã xảy ra; v.v. Việc xác định hợp
lí quyền hạn của người giải quyết khiếu nại không chỉ là cơ sở cần thiết để giải
quyết nhanh chóng và hữu hiệu các tranh chấp hành chính mà thông qua đó còn bảo đảm và bảo vệ hữu hiệu các quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Vì vậy,
quyền hạn này không phải là quyền năng chủ quan của người giải quyết khiếu nại
mà là khả năng sử dụng quyền lực nhà nước của họ theo quy định của pháp luật. Người giải quyết khiếu nại chỉ được sử dụng quyền lực nhà nước trong giới hạn mà pháp luật quy định; họ không được tự ý thu hẹp, mở rộng, thay đổi hay từ chối
Do đó, quyền hạn của người giải quyết khiếu nại không phải là đặc quyền tuỳ tiện
mà vừa là quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm của họ.
Từ những nhận định nêu trên và qua kết quả của các công trình nghiên cứu trước đây về khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính, cho thấy
thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính được xác lập trên cơ sở
quyền hành pháp.
Trong cơ cấu quyền lực nhà nước, các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp
là ba bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước. Mỗi nhánh quyền lực có vị trí và vai trò nhất định trong tổ chức đời sống nhà nước và xã hội. Trong đó quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật là cơ sở để quản lí hành chính nhà nước - hoạt động "có nội dung là bảo đảm sự chấp hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của các cơ quan
quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hoá - xã hội và hành chính - chính trị" [40, tr. 12].
Mặc dù được thực hiện trên cơ sở pháp luật, nhưng quản lí hành chính nhà
nước vẫn có xu hướng lạm quyền và tuỳ tiện. Điều này xuất phát từ tính chủ động,
sáng tạo và áp lực công việc cần giải quyết trong quản lí hành chính nhà nước. Thực
thi quyền hành pháp là nguyên nhân chủ yếu làm phát sinh các tranh chấp hành chính giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí hành chính nhà nước. Các tranh chấp này được giải quyết bằng nhiều phương thức. Trong đó, phương thức giải
quyết khiếu nại hành chính được xác lập trên cơ sở quan điểm: tranh chấp hành chính phát sinh do việc thực thi quyền hành pháp thì các cá nhân, tổ chức được sử
dụng quyền hành pháp phải có trách nhiệm giải quyết các tranh chấp này. Theo đó, đặc điểm quan trọng của phương thức này là người giải quyết khiếu nại được sử
dụng quyền hành pháp để giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh từ việc
thực thi quyền hành pháp của chính mình hoặc của cấp dưới. Điều đó cũng có nghĩa là người giải quyết khiếu nại có thể đồng thời là người bị khiếu nại (một bên trong tranh chấp hành chính) hoặc là cấp trên của người bị khiếu nại. Việc xác định thẩm
quyền như vậy là để bảo đảm cơ hội sửa sai của người bị khiếu nại, quyền kiểm tra và hướng dẫn của cấp trên đối với việc thực thi quyền hành pháp của cấp dưới. Do
đó, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là một bộ phận của thẩm quyền
quản lí hành chính nhà nước.
Thứ hai, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện theo thủ
tục hành chính.
Đặc điểm thứ nhất của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính cho thấy
nước. Do đó, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền giải quyết
các công việc khác của quản lí hành chính nhà nước đều cần được thực hiện theo
một thủ tục chung - thủ tục hành chính. Giải quyết khiếu nại hành chính theo thủ tục
hành chính không chỉ để bảo đảm tính thống nhất trong các hoạt động của quản lí hành chính nhà nước mà còn là đặc điểm quan trọng để phân biệt phương thức giải
quyết khiếu nại hành chính với phương thức xét xử hành chính.
Thứ ba, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính do pháp luật hành chính quy định.
Do Luật hành chính điều chỉnh các quan hệ quản lí hành chính nhà nước giữa
chủ thể quản lí và đối tượng quản lí hành chính nhà nước, nên các quan hệ xã hội
phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính giữa người có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại và các tổ chức, cá nhân liên quan cũng là đối tượng điều chỉnh
của ngành Luật này. Để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giải
quyết khiếu nại hành chính, Luật hành chính quy định về thẩm quyền giải quyết
khiếu nại hành chính. Các quy định này là chế định quan trọng của Luật hành chính, chi phối toàn bộ quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, từ khi thụ lí khiếu nại đến khi thi hành quyết định giải quyết khiếu nại; đồng thời có ảnh hưởng lớn tới
nghĩa vụ, quyền và lợi ích của các tổ chức, cá nhân liên quan đến tranh chấp hành chính được giải quyết.
Để giải quyết tranh chấp hành chính, người giải quyết khiếu nại phải tuyệt đối
tuân thủ các quy định của pháp luật hành chính về thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Các tổ chức, cá nhân khác liên quan đến tranh chấp được giải quyết một mặt phải
tôn trọng thẩm quyền của người giải quyết khiếu nại, mặt khác chỉ được yêu cầu người giải quyết khiếu nại thực hiện các công việc trong phạm vi thẩm quyền đó.
Pháp luật hành chính không chỉ quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại
hành chính mà còn quy định về thẩm quyền giải quyết các công việc khác của quản lí hành chính nhà nước. Do đó, cần phân biệt các loại thẩm quyền này với nhau theo nguyên tắc: thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính chỉ được sử dụng để giải
quyết các tranh chấp hành chính và phải được thực hiện theo thủ tục giải quyết
khiếu nại hành chính do pháp luật hành chính quy định.
Từ những phân tích nêu trên, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính có thể được hiểu là phạm vi thực hiện quyền hành pháp của chủ thể quản lí hành chính
nhà nước, được pháp luật hành chính quy định để giải quyết các tranh chấp hành chính theo thủ tục hành chính.
Như vậy, giải quyết khiếu nại hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp
pháp để kiểm soát quyền hành pháp. Do đó, nhược điểm vốn có của thẩm quyền
giải quyết khiếu nại hành chính là không bảo đảm được sự khách quan và bình đẳng
giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại; không bảo đảm được tính "chuyên trách" trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính (giải quyết tranh chấp hành chính chỉ là nhiệm vụ phái sinh từ những nhiệm vụ quản lí khác của chủ thể quản lí hành chính nhà nước). Ngược lại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lại có
khá nhiều ưu điểm cần phát huy, cụ thể:
Thứ nhất, thẩm quyền này có khả năng giải quyết nhanh chóng, toàn diện
tranh chấp hành chính ở cả phương diện tính hợp pháp và hợp lí của việc thực thi
quyền hành pháp.
Do người giải quyết khiếu nại đồng thời là người bị khiếu nại hoặc là cấp trên của người bị khiếu nại, nên hơn ai hết, họ là người nắm bắt nhanh và toàn diện nhất
về nội dung và yêu cầu giải quyết tranh chấp hành chính của người khiếu nại. Vì vậy, việc tiếp nhận, thụ lí, giải quyết khiếu nại hành chính thường được tiến hành nhanh và thuận tiện hơn nhiều so với những công việc tương tự ở các phương thức
khác của giải quyết tranh chấp hành chính. Người giải quyết khiếu nại hành chính có thể sử dụng toàn bộ thẩm quyền và phương tiện quản lí sẵn có của mình để xem
xét, giải quyết tranh chấp hành chính một cách triệt để, toàn diện ở cả phương diện
tính hợp pháp và hợp lí của việc thực thi quyền hành pháp. Nhờ vậy, phương thức
giải quyết khiếu nại hành chính có khả năng bảo vệ triệt để, toàn diện và nhanh chóng các quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Thứ hai, thẩm quyền này góp phần củng cố, tăng cường mối quan hệ giữa chủ
thể quản lí và đối tượng quản lí hành chính nhà nước.
Trong quản lí hành chính nhà nước, việc thực thi quyền hành pháp chủ yếu thể
hiện ý chí và lợi ích của nhà nước. Ngược lại, với tư cách là đối tượng quản lí, các
cá nhân, tổ chức có nghĩa vụ phải phục tùng quyền hành pháp sẽ có đánh giá về sự
cần thiết, tính hợp pháp, hợp lí của việc thực thi quyền hành pháp trên cơ sở nhận
thức, quan điểm, quyền và lợi ích riêng của họ. Trong trường hợp, đối tượng quản lí
cho rằng việc thực thi quyền hành pháp xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của họ
thì việc giải quyết khiếu nại hành chính là cơ hội tốt nhất để chủ thể quản lí (người
bị khiếu nại và cấp trên của họ) và đối tượng quản lí (người khiếu nại) có được
những thông tin ngược chiều về sự cần thiết, tính hợp pháp, hợp lí của việc thực thi
quyền hành pháp trong những trường hợp cụ thể làm phát sinh tranh chấp hành