Thực tế thời gian qua cho thấy quy trình thủ tục quá rờm rà, phức tạp chồng chéo đã tác động không nhỏ tới tình hình thu hút và sử dụng ODA. Sự phức tạp này thể hiện bằng một quy trình dài dằng dặc các bớc tiến hành. Nghị định 17/2001/NĐ-CP đã quy định quy trình tơng đối cụ thể song vẫn cha giải quyết triệt để tính chồng chéo về quy trình thủ tục do tính thiếu rõ ràng trong phân định chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nớc. Hơn nữa bắt nguồn từ những yếu kém cố hữu trong công tác hoạch định chiến lợc, quy trình và kế hoạch nên hoạt động cải cách giảm bớt thủ tục vẫn cha thực sự đem lại hiệu quả.
Giai đoạn chuẩn bị là vô cùng quan trọng đối với công tác thực hiện dự án. Các dự án cần đợc chuẩn bị đầy đủ hơn nữa trớc khi phê duyệt. Thiết kế dự án và các hồ sơ mời thầu phải chuẩn bị xong trớc hoặc khi cam kết về tín dụng có hiệu lực. Điều này đòi hỏi quyết định phê duyệt của Chính phủ và việc thành lập ban quản lý dự án phải diễn ra sớm hơn nhiều trong quy trình dự án. Đôi khi chính sự chậm trễ và hạn chế nguồn lực để chuẩn bị và khởi động dự án đã làm giảm khả năng của phía Việt Nam trong việc chủ động tham gia vào qúa trình chuẩn bị cũng nh phối hợp hoặc tiếp nhận chuyển giao công nghệ từ các t vấn nớc ngoài.
Thiếu các hớng dẫn về hoạt động tài chính cụ thể của cấp Bộ cũng làm cho dự án khởi động chậm. Hiện nay chúng ta đã có hớng dẫn hoạt động tài chính tiêu chuẩn nhng đối với các dự án cụ thể vẫn cần có những điều chỉnh đặc biệt bổ sung cho phần hớng dẫn tiêu chuẩn này. Vấn đề đặt ra là những hớng dẫn này phải đợc các Bộ, Ngành ban hành trớc khi khoản vay có hiệu lực.
Ngoài ra, quy trình thủ tục của Chính phủ trong việc phê duyệt các khoản viện trợ không hoàn lại cần tiếp tục đợc đơn giản hoá với sự phân cấp hơn nữa cho các cơ quan tiếp nhận thực hiện các hiệp định viện trợ không hoàn lại. Các kiên quyết hạn chế thẩm quyền của từng cơ quan Chính phủ.
Về những điểm trên đây, Nghị định 17/2001/NĐ-CP của Chính Phủ đã đáp ứng gần nh cơ bản về các vấn đề giảm bớt thủ tục và chức năng chồng chéo, quy định rõ hơn về quyền và trách nhiện của từng cơ quan trong quá trình thực hiện dự
án. Tuy nhiên, do mới ban hành và không sửa đổi đồng bộ một số văn bản khác nên rất khó giải quyết dứt điểm mọi yêu cầu của thực tế đặt ra.
2.3.2.3 Việc sử dụng ODA ở một số chơng trình, dự án còn lãng phí, hiệu quả cha cao
Có nhiều cách để nhìn nhận tính hiệu quả và lãng phí trong sử dụng ODA nhng thông thờng ngời ta hay xem xét hiệu quả dới góc độ tài chính hay kinh tế. Về lãng phí cũng vậy, có nhiều biểu hiện đợc coi là lãng phí nhng dễ nhận thấy nhất khi gắn với tính hiệu quả. Có nghĩa là sử dụng không hiệu quả thì bị coi là lãng phí, ngợc lại, sử dụng lãng phí tất yếu sẽ dẫn đến tính không hiệu quả
Trên thực tế có những dự án chúng ta tiếp nhận nhng do cha đủ kinh nghiệm hoặc vội vàng nên không tính hết các yếu tố cụ thể của đặc điểm tình hình kinh tế- xã hội, địa lý, khí hậu của nớc ta nên hiệu quả phát huy không những cha cao mà hậu quả tác động về lâu về dài còn có thể rất lớn. Ví dụ các dự án giao thông nông thôn, hạ tầng cơ sở nông thôn, chúng ta ký vay để tài trợ nhằm mục đích phát triển hệ thống giao thông nông thôn, tạo điều kiện để phát triển sản xuất, lu thông hàng hoá và cải thiện điều kiện sinh hoạt của nhân dân là rất tốt, nhng điều cần đề cập đây là khía cạnh kỹ thuật, kinh tế và tài chính của dự án. Về mặt kỹ thuật đờng xá đợc xây dựng theo tiêu chuẩn đờng cấp phối (nền cát, đá, mặt rải đá dăm, làm phẳng bằng thiết bị chuyên dụng, đảm bảo có thể đi lại đợc bốn mùa) nhng chúng ta không tính đến khí hậu nớc ta là khí hậu nhiệt đới gió mùa, nắng lắm, ma nhiều, đờng cấp phối chỉ vài năm là bong, trôi hết phần đá dăm trên mặt, trơ lại phần nền và chắc chắn sẽ phải làm lại, nếu không sẽ ảnh hởng đến giao thông đi lại. Nh thế khoản kinh phí để duy trì, bảo dỡng làm lại sẽ rất lớn và tất nhiên khi kết thúc dự án thì phần kinh phí này thuộc về ngân sách nhà nớc. Thực trạng này không thể cho rằng việc sử dụng vốn là có hiệu quả.
Về lãng phí thờng xảy ra ở các dự án hỗ trợ kỹ thuật nhiều hơn (đặc biệt là các dự án tăng cờng năng lực), thể hiện ở chỗ lãng phí trong chi tiêu, trong sử dụng kết quả dự án hoặc trong quá trình điều phối..
Nhiều dự án chi phí quá nhiều cho hội nghị, hội thảo, tham quan, khảo sát hoặc chi phí văn phòng. Đúng là chúng ta đang chuyển sang nền kinh tế thị trờng trong điều kiện vừa thiếu kinh nghiệm thực tiễn, vừa thiếu hiểu biết về bên ngoài, do đó việc học hỏi là quan trọng và cần thiết. Tuy nhiên thực tế cho thấy, những cuộc khảo sát ngắn ngày chẳng khác gì cỡi ngựa xem hoa. Kết quả là sau khảo sát nói là ta hiểu, biết rõ kinh nghiệm của bạn thì hơi quá mà cho rằng không biết gì thì cũng không phải, nghĩa là kết quả khó áp dụng vào bất cứ một hoạt động nào phục vụ cho sự nghiệp phát triển.
Đối với nhiều dự án hỗ trợ kỹ thuật, phần tài liệu mà các đối tác, chuyên gia trong và ngoài nớc cung cấp qua những đợt khảo sát, hội thảo, các lớp huấn luyện thờng rất nhiều và rất quý. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, việc sử dụng tài liệu vào hoạt động nghiên cứu , quảng bá kinh nghiệm, kiến thức thì không nhiều dẫn đến lãng phí. Hơn nữa đi kèm với các dự án là rất nhiều phơng tiện, máy móc, có thể sử dụng kể cả khi dự án đã kết thúc song do ý thức bảo quản cha cao nên mức độ hỏng hóc rất cao vừa lãng phí vừa tốn kém.
Liên quan đến điều phối, đã có một thời gian các phơng tiện thông tin đại chúng đề cập nhiều tình trạng chỗ thừa, chỗ thiếu sau khi đa ra những ví dụ về việc có xã thì đợc xây những hai trạm xá trong khi có xã thì không đợc trạm xá nào. Công nhận rằng đây là một vấn đề có thật nhng không phải là phổ biến. Tuy nhiên vẫn phải nêu ra để cùng nhau rút kinh nghiệm.
Đối với dự án vốn vay, có thể gọi là lãng phí khi tiến độ thực hiện bị chậm xét dới góc độ tác động về mặt kinh tế- xã hội, ví dụ một công trình thực hiện đúng tiến độ thì sẽ tạo điều kiện thúc đẩy các hoạt động kinh tế xã hội tốt hơn là chậm trễ vì một lý do nào đó.
Còn nhiều ví dụ nữa có thể đa ra về tình trạng sử dụng lãng phí, kém hiệu quả một lợng không nhỏ ODA nhng theo đợc biết tới đây Chính phủ sẽ có nhiều biện pháp hơn trong việc thu hút và sử dụng ODA.
2.3.3 Những nguyên nhân
2.3.3.1 Nguyên nhân khách quan
- Yêu cầu của nhà tài trợ về việc chấp hành nguyên tắc đấu thầu khắt khe và phức tạp nên việc triển khai đấu thầu chậm, quy trình đấu thần, xét thầu, giao thầu kéo dài hơn so với kế hoạch do có sự khác biệt giữa thủ tục trong nớc và ngoài nớc không thống nhất đợc kết quả đánh giá chọn thầu. Ví dụ các dự án lớn đợc chia thành các tiểu dự án, nhng việc đấu thầu phải chung một gói, nên các dự án thờng phải chờ đợi nhau, hoặc trong khi triển khai, các dự án thay đổi nhiều chi tiết máy móc thiết bị hoặc thay đổi nhà thầu nên gây ra những tranh chấp phải giải quyết, do vậy tiến độ dự án chậm lại.
- Đối với một số dự án, việc thơng thảo với các nhà thầu gặp khó khăn, liên quan đến chủng loại trang thiết bị, giá cả. Nhìn chung giá thiết bị cao so với mặt bằng giá chung Châu Âu (nh dự án mạng viễn thông nông thôn các tỉnh phía Bắc, mỏ Mông Dơng... Số lợng các nhà thầu ít dẫn đến khó lựa chọn (thông th- ờng chỉ có hai nhà thầu tham gia) và giá không cạnh tranh (dự án thông tin tín hiệu Hà Nội - Vinh kéo dài thời gian chọn thầu đến 1 năm
- Quy định của Chính phủ Pháp rất chặt chẽ về tỉ lệ sử dụng tiền nghị định th cho hàng hoá và dịch vụ trong nớc, một số dự án đã ký hợp đồng nhng phải th- ơng thảo lại và sửa đổi về tỉ lệ vốn Nghị định th dành cho dịch vụ và hàng hoá trong nớc (nh dự án thoát nớc và sử lý nớc thải thành phố Vũng Tàu). Hiện nay Pháp chỉ đồng ý tỷ lệ này dới 10%
- Vấn đề thuế đánh vào thu nhập của các doanh nghiệp Pháp thực hiện các dự án do Pháp tài trợ tại Việt Nam. Phái Pháp yêu cầu không sử dụng viện trợ Pháp để đánh thúê thu nhập doanh nghiệp. Thủ tớng Chính phủ quyết định các doanh nghiệp Pháp thực hiện các dự án ODA phải nộp thuế thu nhập doanh nghiệp. Mâu thuẫn giữa hai bên trong vấn đề này cũng khiến cho các dự án chậm tiến độ thực hiện.
- Cạnh tranh giữa các quốc gia đang phát triển trong thu hút và sử dụng ODA cũng là một yếu tố ảnh hởng đến khả năng cung cấp và tiếp nhận ODA trên thế
giới nói chung và Việt Nam nói riêng. Chúng ta đều biết rằng nguồn lực thì có hạn mà phải phân bổ cho nhiều nớc nhiều khu vực thì đơng nhiên để có đợc nguồn lực đó, các nớc có nhu cầu sẽ phải cạnh tranh với nhau (thông qua vân động, thúc đẩy quan hệ, chấp nhận điều kiện..)
2.3.3.2 Nguyên nhân chủ quan
- Khuôn khổ pháp lý còn thiếu, chậm điều chỉnh và thực sự cha đồng bộ. Về điểm này, tôi đã đề cập một phần ở trên về tính thiếu đồng bộ giữa các văn bản Pháp quy, ví dụ giữa các vấn đề về thuế, về đấu thầu về quản lý đầu t và xây dựng...Khi điều chỉnh lẽ ra phải tiến hành đồng bộ nhng do có nhiều cơ quan khác nhau chủ trì soạn thảo hoặc sửa đổi bổ sung nên công tác phối hợp bị hạn chế khó đảm bảo tiến độ.
- Chậm trễ trong công tác đấu thầu và sau đấu thầu. Khâu này thờng nảy sinh nhiều vớng mắc do việc chuẩn bị tài liệu đấu thầu cha tốt một phần do t vấn n- ớc ngoài chuẩn bị tài liệu đấu thầu không đáp ứng yêu cầu về tiến độ và nhất là luôn có sự khác biệt về tiêu chí đánh giá nên thờng xuyên phải điều chỉnh để thống nhất, kết quả là dẫn đến chậm chễ.
- Khâu khảo sát thiết kế, chuẩn bị dự án chất lợng cha cao nên khi bớc vào thực hiện dự án lại phải khảo sát thiết kế lại, hoặc chí ít cũng phải bổ sung thiết kế, mất nhiều thời gian nh các dự án điện và cấp nớc. Một số trờng hợp khác, dự án đã đợc nhà tài trợ chấp nhận đầu t nhng sau khi nghiên cứu khả thi thì chủ đầu t lại cho rằng kém hiệu quả nên không thể triển khai rút vốn.
- Năng lực của các cơ quan chủ quản và thực hiện dự án còn hạn chế thể hiện ở những vấn đề cụ thể sau:
+ Viêc tổ chức đấu thầu ở cấp tỉnh nhiều nơi do cán bộ cha nắm vững quy trình thủ tục của nhà tài trợ, dẫn đến phải trình duyệt nhiều lần, điều này thờng xảy ra với những dự án giao thông nông thôn.
+ Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý dự án cha thực sự căn cứ vào tính chất, nội dung của từng dự án. Năng lực và đội ngũ quản lý dự án nhìn chung cha đáp ứng đợc yêu cầu do thiếu tính chuyên nghiệp và kiêm nhiệm là chủ yếu. + Tinh thần trách nhiệm cá nhân của từng cán bộ cha cao, phân định trách nhiệm cha rõ ràng, cụ thể nên khi phát sinh vấn đề thì không biết quy trách nhiệm cho ai và ai phải chịu trách nhiệm xử lý và nghiêm trọng hơn là nó lại tiếp tay cho tham nhũng ở không ít chơng trình dự án ảnh hởng lớn tới tiến độ, hiệu qủ sử dụng ODA nói chung và của các dự án nói riêng
- Việc cấp phát vốn đối ứng vừa thiếu vừa cha kịp thời đúng tiến độ thực hiện, nhất là hệ thống kho bạc cha đáp ứng đợc yêu cầu thanh quyết toán của các dự án do thiếu cán bộ và thủ tục phức tạp, điển hình nh ở tỉnh Yên Bái. Về mặt này, Nghị định 17/2001/NĐ - CP đã quy định rất cụ thể về công tác bố trí và sử dụng vốn đối ứng, thậm chí còn đề xuất Quốc hội cho phép sử dụng một phần quỹ dự phòng ngân sách hàng năm làm vốn đối ứng cho các trờng hợp đặc biệt nhng trên thực tế do thiếu tính chất đồng bộ của nhiều văn bản và quy định khác nên cha thể triển khai đợc.
- Hệ thống thông tin còn yếu, thiếu cập nhật ảnh hởng đến hoạt động điều phối, theo dõi, đánh giá dự án và xử lý tình huống phát sinh trong quá trình thực hiện dự án. Ngoài ra tình trạng tuỳ tiện, thiếu định hớng trong hoạt động điều phối và thiếu phối hợp giữa các cơ quan quản lý và thực hiện đã ảnh hởng không nhỏ đến tính hiệu quả của các dự án (đặc biệt là dự án có quy mô nhỏ). Về mặt này Nghị định 17/2001/NĐ- CP cũng quy định khá rõ ràng và chi tiết, trong đó Bộ Kế hoạch và Đầu t có nhiệm vụ tổ chức theo dõi, đánh giá dự án, thờng xuyên và định kỳ tổng hợp, nhng trên thực tế, việc triển khai đầu mối và hệ thống hầu nh dẫm chân tại chỗ.
Chơng 3
Định hớng và giải pháp nhằm tăng cờng thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA của Pháp
tại Việt Nam từ nay tới 2010
3.1 Những dự báo và định hớng thu hút sử dụng ODA của Pháp tại Việt Namtừ nay tới 2010
3.1.1 Dự báo khả năng dịch chuyển nguồn vốn ODA và xu thế cạnh tranh
Do có những thay đổi chung của tình hình thế giới hiện nay, chắc chắn sẽ dẫn tới một sự dịch chuyển luồng vốn ODA cụ thể nh sau:
Giá trị vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trên thế giới giữ mức ổn định trong năm 2001, 2002 xét cả về phơng diện đồng tiền lẫn tỷ trọng trong tổng thu nhập quốc dân do lợng ODA ở Mỹ và nhiều nớc Châu âu tăng lên bù đắp đợc tình trạng giảm sút ODA ở Nhật Bản.
Trong số các nớc tài trợ, Mỹ vẫn dẫn đầu trên thế giới với giá trị ODA trên 10 tỷ USD. Tỷ trọng ODA của Mỹ trong tổng thu nhập quốc dân tăng từ 0,10% lên 1,11%. Tiếp theo là Nhật Bản (gần 10 tỷ USD) và các nớc khác thuộc EU (bao gồm Đức, Anh, Pháp, hà Lan) với tổng lợng cung cấp gần 30 tỷ USD. Ngoài ra, các nớc châu âu khác nh Đan mạch, Na Uy, Hà Lan, Lucxămbua và Thuỵ Điển tiếp tục là những nớc đáp ứng đợc yêu cầu cung cấp ODA của Liên Hợp Quốc. Dự báo từ nay đến năm 2004, tỷ trọng ODA/tổng thu nhập quốc dân của các nớc DAC sẽ tăng lên, đạt 0,24% với điều kiện tốc độ tăng bình quân thực tế của tổng thu nhập quốc dân là 2,5%/năm. Tại cuộc họp hội đồng EU ở Bác-xê-lô- na, ngay trớc Hội nghị tài chính phát triển quốc tế Monterrey, các thành viên EU