CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
2.2.1Kiểm soát và các loại kiểm soát
* Khái niệm kiểm soát
Theo Từ điển Tiếng Việt do viện ngôn ngữ học biên soạn, kiểm soát là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định” [42, tr.253]
Theo Từ điển Luật học, kiểm soát là “xem xét để phát hiện, ngăn ngừa kịp thời việc làm sai trái với thỏa thuận, với quy định” [43, tr.264]
Kiểm soát là một chức năng của quản lý, giúp nhà quản lý đạt được mục tiêu, hiệu quả, chất lượng hoạt động, đáp ứng tốt nhu cầu của khách hàng. Do vậy, để
hiểu được khái niệm về kiểm soát phải xuất phát từ việc nghiên cứu quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước về kinh tế nói riêng.
Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước, là quản lý công việc của nhà nước. Nội hàm của quản lý nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử. Ngày nay, quản lý nhà nước xét về mặt chức năng bao gồm hoạt động lập pháp của cơ quan lập pháp, hoạt động hành chính (tổ chức và điều hành) của chính phủ và hoạt động tư pháp của hệ thống tư pháp.
Trong xã hội tồn tại rất nhiều chủ thể tham gia quản lý xã hội như: Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội, các đoàn thể nhân dân…Trong hoạt động quản lý của các chủ thể khác nhau thì quản lý nhà nước cũng có những đặc điểm khác biệt:
Thứ nhất, chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan trong bộ máy Nhà nước thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Thứ hai, đối tượng quản lý của Nhà nước là toàn bộ dân cư và các tổ chức trong phạm vi tác động quyền lực nhà nước.
Thứ ba, vì tính đa dạng về lợi ích, hoạt động của các nhóm người trong xã hội, quản lý nhà nước diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội: chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của nhân dân.
Thứ tư, quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, lấy pháp luật làm công cụ quản lý chủ yếu nhằm duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
Từ đó có thể hiểu quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật nhà nước để điều chỉnh hành vi hoạt động của con người trên tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Trong hoạt động quản lý nhà nước, vấn đề kết hợp các yếu tố của hoạt động quản lý là rất phức tạp, đòi hỏi các nhà quản lý phải có năng lực cao cùng với sự hỗ trợ của các phương tiện công nghệ hiện đại.
Hoạt động quản lý là rất cần thiết trong mọi tổ chức, quản lý không chỉ đảm bảo cho hoạt động của một tổ chức được tiến hành với hiệu suất cao mà còn đảm bảo cho các đối tượng đó theo hướng các mục tiêu đề ra, theo chức năng được quy định và nhiệm vụ được giao. Một cách chung nhất, quản lý là quá trình định hướng và tổ chức thực hiện các hướng đã định trên cơ sở những nguồn lực xác định nhằm đạt hiệu quả cao nhất.
Quản lý nhà nước về kinh tế: trong thời đại ngày nay quản lý nhà nước về kinh tế trở thành nhân tố cơ bản quyết định sự phát triển kinh tế của mỗi nước, từ các nước phát triển đến các nước chậm phát triển. Quản lý nhà nước về kinh tế là quản lý toàn bộ nền kinh tế quốc dân với tư cách là một hệ thống lớn phức tạp. Đó là tổng thể các ngành kinh tế, các vùng, các địa phương cùng các sở kinh tế của chúng. Nhà nước quản lý nền kinh tế quốc dân trên quy mô toàn xã hội với việc thực hiện hàng loạt chức năng; mục đích của việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nước về kinh tế là xác định hệ thống mục tiêu quản lý nền kinh tế quốc dân cũng như phương thức thực hiện các mục tiêu đã định cho từng thời kỳ nhất định của phát triển đất nước.
Hoạt động quản lý gồm các chức năng cơ bản: Hoạch định; tổ chức; điều hành và kiểm tra kiểm soát.
Hoạch định phát triển kinh tế (hay còn gọi là chức năng định hướng hoặc chức năng kế hoạch) là quyết định trước những nhiệm vụ, những mục tiêu và các giải pháp phát triển kinh tế- xã hội của đất nước có thể trong ngắn hạn (hàng năm) và dài hạn (thường là 3 năm, 5 năm, 10 năm hoặc lâu hơn). Chức năng kế hoạch là cụ thể hóa chiến lược dài hạn, những phương hướng chủ yếu phát triển kinh tế quốc dân, xác định những chỉ tiêu cơ bản, những lĩnh vực nhà nước ưu tiên tập trung phát triển, xác định nguyên tắc hoạch định và xây dựng chính sách cụ thể để hướng toàn bộ nền kinh tế quốc dân theo hướng đã chọn. Kế hoạch hàng năm là cơ sở của sự chỉ đạo và điều hành nền kinh tế quốc dân, là chương trình công tác cụ thể của các khâu chủ yếu trong nền kinh tế. Kế hoạch hàng năm bảo đảm sự thực hiện tuần tự các nhiệm vụ, đồng thời là công cụ điều chỉnh các nhiệm vụ hàng năm của kế hoạch
dài hạn. Việc điều chỉnh những nhiệm vụ hàng năm không được làm ảnh hưởng đến những chỉ tiêu cuối cùng của kế hoạch dài hạn. Thực chất của kế hoạch hàng năm là lượng hóa ở mức độ cho phép các mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội.
Tổ chức; điều hành nền kinh tế là những nhiệm vụ mà nhà nước phải thực hiện nhằm thiết lập hệ thống quản lý cũng như vận hành hệ thống đó theo định hướng đã đề ra. Chức năng tổ chức và điều hành không chỉ có nhiệm vụ tạo lập chủ thể quản lý nền kinh tế quốc dân mà còn tạo lập đối tượng theo định hướng của kế hoạch.
Trong khi tiến hành hoạch định, tổ chức, điều hành quá trình tác nghiệp tại đơn vị vẫn có thể có nhiều sự cố sảy ra do những nguyên nhân chủ quan cũng như khách quan. Điều đó dẫn tới khả năng xa rời mục tiêu đã đặt ra hoặc có thể xảy ra những hậu quả trái với dự kiến ban đầu. Vì vậy hoạt động kiểm soát được thực hiện nhằm đảm bảo kịp thời phát hiện và xử lý những sai sót, ách tắc, đổ vỡ, những khó khăn, vướng mắc cũng như những cơ hội phát triển kinh tế nhằm đảm bảo cho nền kinh tế hoạt động đúng định hướng, đảm bảo cho quá trình tác nghiệp được tiến hành theo như kế hoạch ban đầu và có hiệu quả trong quá trình hoạt động. Như vậy, kiểm soát là một hoạt động quan trọng trong quản lý kinh tế. Kiểm soát cho phép phát hiện, sửa chữa các sai lầm trước khi chúng trở nên nghiêm trọng để mọi hoạt động của các cơ quan, công chức cũng như mọi chủ thể kinh tế trên thị trường thực hiện đúng định hướng của kế hoạch.
Kiểm soát không phải chỉ là ở một giai đoạn của quá trình quản lý mà nó được thể hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình này. Do đó kiểm soát được quan niệm là một chức năng quan trọng của quản lý. Tuy nhiên chức năng này được thể hiện khác nhau tùy thuộc vào cơ chế kinh tế, cấp quản lý và loại hình cụ thể.
Cấp quản lý bao gồm nhiều mô hình khác nhau, song chung nhất thường là quản lý vĩ mô và quản lý vi mô, tuy nhiên trong nhiều trường hợp, giữa hai cấp quản lý cơ bản còn có cấp quản lý trung gian vừa chịu sự quản lý vĩ mô, vừa quản lý đối với các đơn vị cấp dưới. Trong mọi trường hợp, để đảm bảo hiệu quả hoạt động, tất yếu mỗi đơn vị cơ sở đều tự kiểm tra hoạt động của mình trong tất cả các khâu: rà soát các tiềm năng, xem xét lại các dự báo, các mục tiêu và định mức, đối
chiếu và truy tìm các thông số về sự kết hợp, soát xét lại các thông tin thực hiện để điều chỉnh kịp thời trên quan điểm bảo đảm hiệu năng của mọi nguồn lực và hiệu quả kinh tế cuối cùng của các hoạt động. Công việc này gọi là kiểm soát.
Từ những phân tích trên có thể đi đến khái niệm chung về kiểm soát, đó là quá trình đo lường, đánh giá và tác động lên đối tượng kiểm soát nhằm đảm bảo mục tiêu, kế hoạch của tổ chức được thực hiện một cách chất lượng, có hiệu quả cao.
* Các loại kiểm soát: Hoạt động kiểm soát có thể được phân thành nhiều loại khác nhau dựa trên các tiêu thức khác nhau.
- Căn cứ vào mức độ ảnh hưởng của kiểm soát
Kiểm soát trực tiếp: được xây dựng trên cơ sở đánh giá các yếu tố, các bộ phận cấu thành hệ thống quản lý. Kiểm soát trực tiếp bao gồm ba loại hình cơ bản là kiểm soát hành vi, kiểm soát xử lý và kiểm soát bảo vệ. Kiểm soát hành vi là việc kiểm soát các hoạt động riêng lẻ do những nhân viên độc lập với người thực hiện hoạt động tiến hành. Kiểm soát hành vi được sử dụng trong ngăn ngừa và phát hiện sai phạm. Kiểm soát xử lý là việc nắm bắt giải quyết các giao dịch hay những công việc mà nhờ chúng các giao dịch được công nhận, phân loại, ghi chép, tổng hợp, báo cáo. Kiểm soát bảo vệ là các biện pháp, quy chế kiểm soát nhằm đảm bảo sự an toàn của tài sản và thông tin trong đơn vị.
Kiểm soát tổng quát: là sự kiểm soát toàn bộ các hoạt động đối với nhiều hệ thống, nhiều công việc khác nhau, sử dụng phương pháp này có ưu điểm là có thể đánh giá chính xác tình hình chung của cả đơn vị nhưng lại có nhược điểm không nắm được chi tiết từng bộ phận để đánh giá được xát đáng cho từng bộ phận cấu thành hệ thống.
- Căn cứ vào nội dung của kiểm soát
Kiểm soát tổ chức: được thiết lập nhằm đảm bảo sự tuân thủ và hiệu quả hiệu lực của tổ chức đối với các chính sách, kế hoạch và các quy định pháp luật hiện hành, bảo đảm các hoạt động được diễn ra theo các mục tiêu quản lý; bảo đảm việc sử dụng nguồn lực một cách tiết kiệm, hiệu quả. Kiểm soát tổ chức chủ yếu hướng
đến các hoạt động nhân sự, tổ chức bộ máy, chất lượng, công nghệ cũng như các hoạt động nghiên cứu và triển khai.
Kiểm soát kế toán: được thiết kế tập trung vào việc kiểm tra thông tin cung cấp cho việc ra quyết định. Kiểm soát bao gồm lập kế hoạch tổ chức và thực hiện các trình tự cần thiết cho việc bảo vệ tài sản của đơn vị và bảo đảm độ tin cậy, xác thực và toàn vẹn của thông tin tài chính và thông tin nghiệp vụ, do đó phải đảm bảo hợp lý rằng: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Một là, các nghiệp vụ được tiến hành theo sự chỉ đạo chung hoặc cụ thể của quản lý.
Hai là, các nghiệp vụ được ghi sổ là cần thiết giúp chuẩn bị các Báo cáo tài chính đúng với nguyên tắc kế toán chung được thừa nhận hoặc các tiêu chuẩn có thể áp dụng cho các báo cáo này, đồng thời nó còn duy trì khả năng hạch toán của tài sản.
Ba là, các hoạt động nếu được ghi nhận vào các thời điểm thích hợp, giúp cho việc thiết lập các thông tin kinh tế tài chính phù hợp với các chuẩn mực kế toán và thể hiện chính xác, toàn diện hiện trạng tài nguyên của đơn vị hoặc đơn vị có nhiệm vụ quản lý và phải có sự điều chỉnh phù hợp khi có những chênh lệch.
Bốn là, cung cấp căn cứ để đề ra quyết định sử lý các sai lệch, rủi ro có thể gặp phải trong quá trình thực hiện công tác kế toán.
Như vậy, kiểm soát kế toán chỉ quan tâm đến hoạt động tài chính của đơn vị được phản ánh trên các tài liệu kế toán. Trong khi đó, kiểm soát tổ chức yêu cầu một phạm vi rộng hơn đối với các đối tượng kiểm soát theo mục tiêu quản lý của toàn bộ tổ chức. Tuy nhiên, kiểm soát kế toán lại có vai trò là cơ sở cho kiểm soát quản lý. Các chứng từ kế toán không chỉ là sự thông tin mà còn là minh chứng pháp lý cho sự hình thành các nghiệp vụ kinh tế. Từ đó, kiểm soát kế toán có thể hình thành phương pháp tự kiểm soát: đối ứng tài khoản không chỉ là phương pháp phân loại, phản ánh sự vận động của tài sản mà còn là phương pháp kiểm tra những quan hệ cân đối cụ thể, tổng hợp cân đối kế toán không chỉ cung cấp những thông tin
tổng hợp mà còn là phương pháp kiểm tra kết quả cân đối tổng quát trong thông tin kế toán.
- Theo thời điểm hoạt động kiểm soát và thời điểm hoạt động của đối tượng kiểm soát
Kiểm soát trước: hay còn gọi là kiểm soát đo lường trước, kiểm soát hướng về tương lai, diễn ra trước khi đối tượng kiểm soát thực hiện hoạt động (ví dụ phê duyệt của người phụ trách người xin tạm ứng đối với đề nghị tạm ứng). Kiểm soát trước có mục tiêu ngăn ngừa sai phạm xảy ra, đề phòng các rủi ro và khó khăn tiềm ẩn. Đó là hoạt động kiểm soát đặc biệt quan trọng. Tuy nhiên loại hoạt động kiểm soát này chưa phổ biến về mặt kỹ thuật, trình độ thực tế còn rất hạn chế. Sự tiên liệu trong các hoạt động này đòi hỏi phải là những người thực sự có trình độ và có nhiều kinh nghiệm thực tế, do vậy hiện nay sự tiên liệu còn có khoảng cách khá xa so với thực tế, mặt khác, chi phí cho các hoạt động này khá lớn.
Kiểm soát đồng thời: là hoạt động kiểm soát được thực hiện khi đối tượng kiểm soát đang hoạt động. Kiểm soát trong nhằm mục tiêu thu thập thông tin phản hồi để có biện pháp can thiệp kịp thời, phát hiện sai lầm, kiểm tra việc thi hành các quyết định trong khi thực hiện. Làm tốt công tác kiểm soát tác nghiệp thì mức độ rủi ro sẽ giảm đi, đảm bảo được hiệu quả công việc ở mức tốt nhất.
Kiểm soát sau (hay còn gọi là kiểm soát thông tin trở về trước): thực hiện khi đối tượng kiểm soát đã kết thúc hoạt động (ví dụ xem xét tài liệu kế toán để phê duyệt quyết toán, xem xét tài liệu hoạt động). Kiểm soát sau chủ yếu nhằm mục tiêu xem xét, phát hiện sai sót để rút kinh nghiệm, điều chỉnh, bổ sung những sai sót đó.
- Theo đối tượng kiểm soát
Kiểm soát đầu ra: được tất cả các nhà quản lý xây dựng cho tổ chức của mình. Nhà quản lý chọn mục tiêu hay các tiêu chí hoạt động đầu ra phản ánh tốt nhất tính hiệu quả, chất lượng, sự cải tiến và khả năng đáp ứng nhanh nhạy nhu cầu khách hàng. Sau đó, nhà quản lý đo lường liệu các mục tiêu hoạt động và tiêu chí hoạt động có đạt được ở cấp độ toàn đơn vị hay không. Các mục tiêu thiết lập tại mọi cấp độ cần phù hợp với mục tiêu thiết lập ở các cấp khác để nhà quản lý và nhân viên
trong toàn đơn vị làm việc cùng nhau và đạt được mục tiêu của tổ chức mà nhà quản lý xác định.
Kiểm soát hành vi: cơ cấu tổ chức của đơn vị không cung cấp cơ chế để khích lệ nhà quản lý cũng như nhân viên trong việc hành động theo cách làm cơ cấu hoạt động. Cơ cấu này hoạt động theo thiết kế nếu nhà quản lý thiết kế các hệ thống kiểm soát cho phép họ khích lệ và chia sẻ với nhân viên về hành động. Kiểm soát đầu ra một cách để khích lệ nhân viên, kiểm soát hành vi là một cách khích lệ khác. Có ba cơ chế thuộc kiểm soát hành vi giúp nhà quản lý duy trì được người lao động theo đúng hướng là giám sát trực tiếp, quản lý theo mục tiêu và đặt ra các thủ tục