CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
2.1.2Quản lý chi ngân sách nhà nước
* Khái niệm quản lý chi NSNN
Quản lý chi NSNN là quá trình theo dõi, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành đến quyết toán NSNN nhằm đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà nhà nước vẫn phải cung ứng theo những nguyên tắc nhất định. Quản lý chi NSNN còn là sự liên kết hữu cơ giữa Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý với khách thể là các đơn vị sử dụng NSNN. Đối tượng của quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của NSNN được bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong từng thời kỳ lịch sử nhất định.
Mục tiêu của quản lý chi NSNN là với một số tiền nhất định được sử dụng sẽ đem lại hiệu quả cao nhất về kinh tế - xã hội, đồng thời giải quyết hài hòa các mối quan hệ về lợi ích giữa một bên là nhà nước, một bên là các chủ thể khác trong xã hội. Do đó chức năng kiểm tra trong quản lý chi NSNN là cần thiết, quan trọng. Kiểm tra không phải ở một giai đoạn riêng mà ở tất cả các giai đoạn của quá trình quản lý NSNN. Kiểm tra thể hiện ở cơ quan tài chính trong mọi quá trình chi; kiểm tra ở các cơ quan chức năng của chính quyền (thuế, các cơ quan sử dụng NSNN...); kiểm tra còn ở cơ quan độc lập như KBNN với chức năng kiểm soát chi NSNN.
* Đặc điểm quản lý chi NSNN: Quản lý chi NSNN gắn liền với sự phân định chức năng, nhiệm vụ quản lý chi hiệu quả của cả một hệ thống quản lý và kiểm soát chi NSNN. Khi có sự phân định chức năng sẽ giúp cho các cơ quan biết được cụ thể những công việc của mình phải làm và có ý thức tự giác hoàn thành những công việc được giao, tự chịu trách nhiệm về công việc của mình đã, đang và sẽ làm.
Quản lý chi NSNN gắn với phân cấp quản lý NSNN; phân cấp quản lý NSNN tránh được sự chồng chéo khi thực hiện nhiệm vụ, giúp cho công tác thanh tra, kiểm
tra các hoạt động quản lý tài chính của các đơn vị sử dụng NSNN. Kiểm tra luôn gắn liền với quản lý, có quản lý là cần đến kiểm tra. Kiểm tra ở đây được hiểu là kiểm tra giữa chức năng nhiệm vụ được pháp luật quy định và việc thực hiện chức năng trên thực tế. Việc phân cấp quản lý là sự phân công thẩm quyền trách nhiệm giữa các cơ quan làm nhiệm vụ quản lý và kiểm soát chi NSNN. Cơ quan thanh tra, kiểm tra dễ dàng quy định được trách nhiệm thuộc về cơ quan nào khi có sai phạm, tránh tình trạng chung chung, trách nhiệm không biết thuộc về cơ quan nào.
Phân cấp quản lý và phân định trách nhiệm của các cơ quan trong việc kiểm soát chi NSNN có ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác kiểm soát chi. Nếu có nhiều cơ quan tham gia trong quá trình quản lý và kiểm soát chi nhưng việc phân định phạm vi, quyền hạn và trách nhiệm pháp lý của các cơ quan, đơn vị không rõ ràng, đặc biệt là việc quy định trách nhiệm của người chuẩn chi đến đâu, trách nhiệm của người kiểm soát chi đến đâu trước mỗi khoản chi của đơn vị thì có thể sẽ dẫn đến tình trạng giành quyền, đùn đẩy trách nhiệm, theo đó là các tệ nạn cửa quyền, sách nhiễu, lãng phí trong quản lý.
* Yêu cầu trong quản lý chi của NSNN: Quá trình quản lý chi NSNN bao gồm từ khâu lập dự toán, chấp hành và quyết toán NS, nó có những yêu cầu cơ bản sau:
Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ của Nhà nước: NSNN là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước. Vì vậy, bất luận trong điều kiện nào, việc quản lý các khoản chi của NSNN phải hướng vào mục tiêu chính là đảm bảo nguồn tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của các cơ quan đã được Nhà nước giao phó. Tuy nhiên trong thực tế, việc đảm bảo yêu cầu này không phải lúc nào cũng dễ dàng, nhất là trong điều kiện khả năng tập trung nguồn lực tài chính của Nhà nước còn hạn chế, yêu cầu thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan công quyền lại cấp bách và rộng lớn.
Nhằm giải quyết mâu thuẫn này trong quản lý các khoản chi của NSNN cần thiết phải xác lập được thứ tự ưu tiên trong các khoản chi, đồng thời về phía Nhà nước, cần có sự cân nhắc khi giao nhiệm vụ cho các cơ quan công quyền.
Đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả: Tiết kiệm và hiệu quả là yêu cầu sống còn trong mọi hoạt động kinh tế xã hội. Đó là tiêu thức cơ bản khi xác lập các biện pháp quản lý. Trong việc quản lý các khoản chi NSNN lại càng phải coi trọng yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả. Bởi vì:
Một là: xuất phát từ tính chất của các khoản chi NSNN là có quy mô, mức độ rộng lớn phức tạp, lợi ích cuả các khoản chi mang lại thường ít gắn liền với lợi ích cụ thể, cục bộ. Do đó sự quan tâm của người sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước phần nào bị hạn chế.
Hai là: so với các khoản chi ở các khâu tài chính khác trong nền kinh tế thì các khoản chi của NSNN nói chung có tỷ trọng lớn và có ảnh hưởng đến toàn bộ các vấn đề kinh tế, xã hội của đất nước. Vì vậy, các khoản chi của NSNN không đúng mục đích, không tiết kiệm, hiệu quả kém sẽ gây tổn hại to lớn đến quá trình phát triển kinh tế xã hội.
Xuất phát từ những lý do đó, trong quản lý các khoản chi của NSNN càng phải đặc biệt coi trong yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả hơn. Để đạt được yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý các khoản chi của NSNN cần thiết phải quản lý chặt chẽ từ khâu xây dựng kế hoạch, định mức, phải thường xuyên phân tích, đánh giá tổng kết, rút kinh nghiệm việc thực hiện các khoản chi của NSNN. Trên cơ sở đó đổi mới các biện pháp chi và cơ cấu chi, chuyển một NSNN mang tính chất bao cấp sang một NSNN phù hợp với kinh tế thị trường.
Gắn nội dung quản lý các khoản chi NSNN với nội dung quản lý các mục tiêu của kinh tế vĩ mô. Tăng cường việc làm, ổn định cán cân thanh toán, kiềm chế lạm phát luôn là mục tiêu phấn đấu ở mọi quốc gia. Các mục tiêu đó là cơ sở đặt ra yêu cầu cho việc thực hiện các khoản chi của NSNN. Ngược lại, các khoản chi của NSNN lại có tác động to lớn đến các mục tiêu của kinh tế vĩ mô.
Chính vì vậy, trong quản lý chi NSNN cần phải chú ý mối quan hệ này, làm thế nào để các khoản chi NSNN có tác động tích cực đến việc thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô của Nhà nước. Ngược lại, phải dựa trên cơ sở phân tích đánh giá thực trạng thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô để bố trí các khoản chi cho phù hợp.
Để thực hiện các yêu cầu trên, điều quan trọng là phải tìm ra những biện pháp quản lý chi NSNN thích hợp với từng khoản chi cụ thể ở những hoàn cảnh cụ thể.
Trong thực tiễn, đối với từng khoản chi có nhiều biện pháp quản lý khác nhau. Song biện pháp quản lý chi NSNN chung nhất là:
Thiết lập các định mức chi: định mức chi vừa là cơ sở để xây dựng kế hoạch chi, vừa là căn cứ để thực hiện việc kiểm soát các khoản chi NSNN. Nguyên tắc chung để thiết lập các định mức chi vừa phải đảm bảo phù hợp với yêu cầu thực tiễn khách quan của các đơn vị thụ hưởng nguồn kinh phí của NSNN, vừa đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả.
Xác lập thứ tự ưu tiên: các khoản chi NSNN được xác lập theo thứ tự ưu tiên, theo mức độ cần thiết đối với từng khoản chi trong tình hình cụ thể về phát triển kinh tế- xã hội, về việc thực hiện các chức năng của cơ quan công quyền.
Xây dựng quy trình cấp phát các khoản chi chặt chẽ, hợp lý: nhằm hạn chế tối đa những tiêu cực nảy sinh trong quá trình cấp phát, tạo điều kiện thuận lợi cho việc kiểm soát chi của các quan có thẩm quyền.
Thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm toán: nhằm ngăn chặn những biểu hiện tiêu cực trong việc sử dụng nguồn kinh phí của Nhà nước, đồng thời qua quá trình thanh tra, kiểm tra và kiểm toán phát hiện những bất hợp lý trong chính sách, chế độ để hoàn thiện, bổ xung chính sách, chế độ cho phù hợp với thực tế.