VIII Chương trình mục tiêu quốc gia 76.134 60.785 85
10 KBNN huyện, TP
3.4.3 Nguyên nhân những hạn chế trong kiểm soát chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh qua Kho bạc nhà nước Tỉnh Nam Định
nước cấp tỉnh qua Kho bạc nhà nước Tỉnh Nam Định
Công tác kiểm soát chi NSNN cấp tỉnh qua KBNN Tỉnh Nam Định trong những năm gần đây đã từng bước được thực hiện có hiệu quả, hạn chế tình trạng gây thất thoát, lãng phí cho NSNN nhưng đồng thời cũng không làm ảnh hưởng đến từng nhiệm vụ chi. Trong những năm qua chi NSNN cấp tỉnh cao hơn các năm trước là do lạm phát, giá cả tăng cao… nhưng việc kiểm soát qua KBNN tỉnh vẫn đảm bảo thực hiện theo đúng dự toán và những nhiệm vụ đột xuất phát sinh trong năm. Đạt được những kết quả đó là do sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng, sự giám sát chặt chẽ của HĐND tỉnh, sự chỉ đạo, điều hành chủ động, linh hoạt của UBND tỉnh, sự cố gắng nỗ lực của các cấp, các ngành trong toàn tỉnh, vận dụng linh hoạt các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước vào điều kiện thực tế của địa phương trong việc điều hành, quản lý NS, sự phối hợp của các cơ quan chuyên môn, các đơn vị, tổ chức sử dụng NSNN.
Bên cạnh những kết quả đạt được đó còn có những hạn chế trong kiểm soát chi NSNN cấp tỉnh qua KBNN tỉnh, chủ yếu là do các nguyên nhân:
* Chức năng, nhiệm vụ và năng lực kiểm soát chi ngân sách nhà nước của Kho bạc nhà nước Tỉnh Nam Định chưa đáp ứng được yêu cầu
Một là, vai trò của KBNN Tỉnh Nam Định chưa được coi trọng: KBNN Tỉnh Nam Định chưa có tính độc lập tương đối trong quá trình hoạt động là cơ quan quản lý tiền, tài sản quốc gia của Nhà nước và địa phương, do đó các cấp chính quyền, đơn vị sử dụng NSNN cấp tỉnh nhiều khi xem KBNN chỉ là đơn thuần là cơ quan “Kho quỹ” của địa phương, từ đó dẫn đến chấp hành chưa nghiêm sự kiểm soát chi của KBNN.
Hai là, chưa có nhiệm vụ kiểm soát sau khi chi: KBNN Tỉnh Nam Định với chức năng kiểm soát chi, tổ chức công tác kế toán, báo cáo chính xác số liệu thu chi NSNN hàng ngày, nhưng không có chức năng quyết toán NSNN trên địa bàn, không có chức năng kiểm soát thực tế sau khi chi tới các đơn vị sử dụng NSNN cấp
tỉnh, do vậy còn nhiều khoản chi NSNN bị thất thoát mà KBNN Tỉnh Nam Định không kiểm soát được.
Ba là, phân công nhiệm vụ kiểm soát chi không tập trung: Quy trình kiểm soát chi tại KBNN phức tạp nhưng lại rất dễ gây ra kẽ hở trong kiểm soát, cùng một dự án đầu tư nhưng vì được đầu tư từ nhiều nguồn khác nhau do vậy có thể nhiều bộ phận chuyên môn cùng kiểm soát, gây khó khăn cho cả phía Kho bạc trong kiểm soát và phía chủ đầu tư trong thực hiện rút vốn.
Bốn là, năng lực kiểm soát: Lực lượng cán bộ nghiệp vụ KBNN nói chung, trong đó đội ngũ cán bộ trực tiếp làm nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN cấp tỉnh qua KBNN Tỉnh Nam Định nói riêng vẫn còn có những hạn chế nhất định như trình độ, năng lực chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp của một số cán cán bộ kiểm soát chi bị giới hạn bởi kiến thức, tư duy, lề lối làm việc cũ, chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới và hiện đại hóa hoạt động nghiệp vụ KBNN cũng làm ảnh hưởng đến công tác kiểm soát, thanh toán quỹ NS làm ảnh hưởng đến quá trình hoạt động của đơn vị.
* Cơ chế quản lý chi NSNN trên địa bàn Tỉnh Nam Định chưa thống nhất - Đối với chi thường xuyên NSNN
Một là, hình thức cấp phát không hợp lý: Có nhiều hình thức cấp phát, thanh toán chi NSNN cấp tỉnh qua KBNN tỉnh, trong đó có “ Lệnh chi tiền” do Sở Tài chính kiểm soát mà thực tế chưa có cơ chế kiểm soát đối với “Lệnh chi tiền” của Sở Tài chính, sau khi đơn vị sử dụng NSNN cấp tỉnh gửi KBNN tỉnh “Lệnh chi tiền” đó, KBNN tỉnh chỉ kiểm tra tính đầy đủ của thủ tục, rồi thực hiện xuất quỹ NSNN cấp tỉnh và thanh toán cho đơn vị sử dụng NSNN cấp tỉnh theo nội dung ghi trong “ Lệnh chi tiền” của Sở Tài chính, quy định đó thiếu căn cứ để KBNN tỉnh soát chi, chưa thể hiện hết chức năng quản lý quỹ NSNN của KBNN, đồng thời tạo khoảng cách giữa chi NSNN với chi tiêu thực tế của đơn vị dự toán.
Hai là, sự phối hợp giữa các cơ quan Tài chính, thuế, KBNN chưa đồng bộ,
chưa ăn khớp, nhiều trường hợp máy móc thiếu linh hoạt, chưa có sự kết hợp chặt chẽ để hỗ trợ cho nhau trong công tác quản lý - chi NSNN trên địa bàn. Hiện nay có nhiều cơ quan đơn vị cùng có chức năng nhiệm vụ thu NS trên một địa bàn, hoặc
cùng một nguồn chi ở một đơn vị có cả chi NSTW, chi NSĐP, dẫn đến công tác quản lý chi NSNN tại KBNN gặp nhiều khó khăn, chế độ kế toán và quyết toán quỹ NSNN còn nhiều hạn chế, công tác kế toán quỹ NSNN do nhiều cơ quan cùng thực hiện như cơ quan Tài chính, KBNN, đơn vị hành chính sự nghiệp. Nhưng còn tình trạng thiếu thống nhất giữa các cơ quan, đơn vị do chỉ tiêu và tiêu thức hạch toán kế toán, thống kê chưa đồng bộ.
Ba là, chức năng thanh tra của Sở Tài chính: Công tác thanh tra của cơ quan Tài chính chưa thường xuyên, chủ yếu là kiểm tra vụ việc, tác dụng của thanh tra chưa thực sự đáp ứng yêu cầu trong công tác quản lý. Đối với kiểm toán, chủ yếu là dựa vào các văn bản quy định của Nhà nước một cách cứng nhắc, nhiều trường hợp không còn phù hợp với thực tế, thiếu linh hoạt trong xử lý, từ đó mà tác dụng trong công tác quản lý cũng bị hạn chế.
- Đối với chi đầu tư
Một là, cơ chế chính sách: Quản lý đầu tư và xây dựng liên quan đến nhiều Bộ, ngành như Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính… Trong khi đó cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng liên tục sửa đổi bổ sung. Các văn bản hướng dẫn của các bộ ngành chưa kịp thời, không đồng bộ, thậm chí còn có những vấn đề còn thiếu nhất quán giữa các bộ, ngành. Nhiều nội dung công việc chưa được công bố định mức, đơn giá… từ đó ảnh hưởng không nhỏ đến công tác kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư của KBNN.
Hai là, phương pháp lựa chọn Nhà thầu: Cơ chế lựa chọn nhà thầu quá chú trọng về giá dự thầu thấp nhất, chưa quan tâm đúng mức đến tính hợp lý của chất lượng công trình, các giải pháp thi công, thời gian thi công. Do vậy trong quá trình triển khai thực hiện chất lượng công trình không đảm bảo, phát sinh nhiều khối lượng bổ sung, nảy sinh nhiều thủ tục hành chính kèm theo, làm giảm hiệu quả công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của Kho bạc.
Ba là, quy định trách nhiệm giữa các bên liên quan: Nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm của các cơ quan quản lý, chủ đầu tư, nhà thầu chưa được rõ ràng, còn chung chung. Đặc biệt thiếu quy định cụ thể về trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm
vật chất của các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng. Chẳng hạn theo thông tư 130/2007/TT-BTC ngày 2/11/2007 của Bộ Tài chính quy định khi phát hiện quyết định của cấp có thẩm quyền trái với quy định hiện hành KBNN phải có văn bản kiến nghị và có ý kiến đề xuất, nếu được trả lời mà xét thấy không thỏa đáng thì vẫn giải quyết theo ý kiến của cấp có thẩm quyền đồng thời phải báo cáo lên cấp có thẩm quyền cao hơn và báo cáo cơ quan Tài chính xem xét xử lý. Những quy định như vậy còn mang tính chung chung chưa cụ thể, làm giảm hiệu lực của công tác kiểm soát thanh toán qua KBNN nói chung và KBNN Tỉnh Nam Định nói riêng.
* Cơ chế quản lý tài chính của các đơn vị sử dụng NSNN cấp tỉnh: - Đối với chi thường xuyên NSNN cấp tỉnh
Một là, Tình trạng đơn vị dự toán tạm ứng dự toán NSNN cấp tỉnh vẫn còn sảy ra phổ biến, đồng thời sau khi tạm ứng xong có nhiều lý do, đơn vị chưa quan tâm đến thanh toán tạm ứng, để số dư tạm ứng ở Kho bạc nhiều, kéo dài gây khó khăn cho công tác kiểm soát chi NSNN cấp tỉnh.
Cơ chế thực hiện công khai, dân chủ tại các đơn vị sử dụng NSNN cấp tỉnh đã có nhưng việc thực thi lại chỉ ở mức độ nhất định, chưa có chế tài đủ mạnh bắt buộc thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN phải công khai, minh bạch trong chi tiêu NSNN tại đơn vị, đây cũng là một trong những nguyên nhân và khó khăn cho khâu kiểm soát của KBNN và hiệu quả sử dụng NSNN cấp tỉnh.
Đơn vị sử dụng NSNN cấp tỉnh vấn còn lạm dụng hình thức chỉ định thầu, đối với các khoản chi mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa lớn tài sản phải thực hiện đấu thầu và phải được cấp có thẩm quyền phê duyệt kết quả đấu thầu; quy định trước khi mua sắm phải có dự toán chi tiết được cấp có thẩm quyền phê duyệt... nhưng do quy định còn chung chung cho nên các đơn vị thường né tránh phải thực hiện đấu thầu bằng cách chia nhỏ các khoản mua sắm để có giá trị mỗi lần mua sắm hợp với hình thức chỉ định thầu.
Hai là, trình độ cán bộ của các đơn vị sử dụng NSNN còn thấp: Khả năng quản lý ở đơn vị sử dụng NSNN cấp tỉnh còn hạn chế, cán bộ lãnh đạo không nắm được nguyên tắc quản lý tài chính, thiếu ý thức chấp hành luật NSNN, cán bộ
nghiệp vụ tài chính của đơn vị thì không sâu về nghiệp vụ, khả năng nhận thức về luật và các văn bản chế độ của Nhà nước còn hạn chế; quá trình lập chứng từ có liên quan đến những khoản chi chờ thanh toán chưa thực hiện đầy đủ, đúng quy định, cán bộ kiểm soát tại Kho bạc phải thường xuyên hướng dẫn lại. Điều này làm chậm quá trình cấp phát, thanh toán tại Kho bạc.
- Đối với chi đầu tư
Một là, quy định trách nhiệm chưa cụ thể: Đối với chủ đầu tư phải tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp lý của khối lượng thực hiện định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình và giá trị đề nghị thanh toán đảm bảo tính chính xác, trung thực, hợp pháp của các số liệu, tài liệu cung cấp cho KBNN và các cơ quan chức năng của nhà nước. Việc quy định này còn chung chung chưa có chế tài cụ thể gắn trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm vật chất của chủ đầu tư khi thực hiện quản lý dự án đầu tư do đó chưa có tác dụng thực sự mạnh mẽ để chủ đầu tư tuân thủ nghiêm các quy định về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, vì vậy gây nhiều khó khăn cho KBNN trong kiểm soát chi.
Hai là, năng lực trình độ của các chủ đầu tư còn yếu: Hiện nay trên địa bàn Tỉnh Nam Định có hàng trăm dự án đầu tư, nhưng trong đó có rất nhiều các chủ đầu tư, ban quản lý dự án là kiêm nhiệm, không chuyên trách, nhất là các dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSĐP. Vì vậy, việc chấp hành các quy định về thủ tục đầu tư và xây dựng, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư thường bị chậm, không đảm bảo tiến độ thực hiện kế hoạch vốn năm. Từ đó, hiện tượng “vốn chờ công trình” xảy ra khá phổ biến. Mặt khác, nhiều ban quản lý dự án còn chưa chủ động và tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà thầu trong việc nghiệm thu nhanh và thanh toán dứt điểm khối lượng đã hoàn thành, nên dẫn đến tình trạng báo cáo khối lượng hoàn thành chênh lệch nhiều so với số vốn đã giải ngân qua KBNN.
Ba là, ý thức chấp hành chế độ chính sách, chế độ về quản lý đầu tư và xây dựng của một số chủ đầu tư và nhà thầu chưa nghiêm. Vẫn còn tình trạng móc ngoặc để được trúng thầu, chia thầu, bán thầu, bỏ thầu với giá thấp bất hợp lý. Một số nơi còn chỉ định thầu đối với những công trình thuộc diện phải đấu thầu hoặc
chia nhỏ gói thầu ra để chỉ định thầu. Có những dự án chưa lập xong thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán đã tổ chức đấu thầu và thi công. Ngoài ra, việc tổ chức nghiệm thu khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành ở một số dự án còn chưa chặt chẽ, các nhà thầu chưa thực sự quan tâm đến hiệu quả kinh tế khi thực hiện khoán thầu; chất lượng và tiến độ công trình chưa thực sự đảm bảo; khối lượng phát sinh ngoài gói thầu chiếm tỷ lệ lớn; thất thoát lãng phí trong xây dựng cơ bản lớn và luôn là điểm nóng thu hút sự quan tâm của xã hội trong những năm gần đây và hiện nay.
* Sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan liên quan đến quy trình thực hiện kiểm soát chi NSNN cấp tỉnh chưa thật sự chặt chẽ
Một hệ thống tổ chức quản lý chi NSNN cấp tỉnh sẽ không mang lại hiệu quả như mong muốn nếu không phân định rõ và xác lập quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan trong từng giai đoạn thực hiện kiểm soát chi NSNN cấp tỉnh một cách rõ ràng, minh bạch. Nhưng ở đây vấn đề con người lại là vấn đề then chốt, dù rằng các thủ tục, thể lệ chi tiêu đã được pháp chể hóa đầy đủ và cụ thể cho từng loại hình chi nhưng tự nó sẽ không mang lại kết quả mong muốn nếu các cơ quan thi hành không tự ý thức chịu trách nhiệm về những quyết định có liên quan cũng như sự phối hợp giữa họ chưa thật sự chặt chẽ. Các cơ quan ủy ban, tài chính và Kho bạc chưa có sự phối hợp, tổng kết, đánh giá liên ngành để rút kinh nghiệm và bàn các giải pháp nhằm giaỉ quyết kịp thời những khó khăn, vướng mắc trong quà trình thực hiện: xây dựng dự toán; tiêu chuẩn, định mức chi; cơ chế kiểm tra, kiểm soát các đối tượng chi…
Chương 4