I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ Lí LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
5. Hủy bỏ quyết định hành chớnh
Theo quy định của phỏp luật hiện hành, việc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chớnh được thực hiện theo 2 loại thủ tục: thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cỏo do cơ quan hành chớnh thực hiện (thủ tục hành chớnh), và thủ
tục tố tụng hành chớnh do Tũa ỏn thực hiện (thủ tục tư phỏp).
Theo thủ tục giải quyết khiếu nại (thủ tục hành chớnh):
Điều 38 Luật khiếu nại, tố cỏo28quy định:
“Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu phải cú cỏc nội dung sau đõy: 1. Ngày, thỏng, năm ra quyết định;
27 Về mức độ hoàn trả lại, ở Đức ỏp dụng tương tự theo quy định của Bộ luật dõn sự về hoàn trả lại do chiếm đoạt bất hợp phỏp
28Luật của Quốc hội số 09/1998QH10 ngày 02/12/1998 được sửa đổi, bổ sung theo Luật số 26/2004/QH11 ngày 15/6/2004 và Luật số 58/2005/QH11 ngày 29/11/2005
2. Tờn, địa chỉ của người khiếu nại, người bị khiếu nại; 3. Nội dung khiếu nại;
4. Kết quả xỏc minh nội dung khiếu nại; căn cứ phỏp luật để giải quyết khiếu nại;
5. Kết luận nội dung khiếu nại là đỳng, đỳng một phần hoặc sai toàn bộ;
6. Giữ nguyờn, sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chớnh, chấm dứt hành vi hành chớnh bị khiếu nại; giải quyết cỏc vấn đề
cụ thể trong nội dung khiếu nại;
7. Việc bồi thường cho người bị thiệt hại (nếu cú);
8. Quyền khiếu nại tiếp, quyền khởi kiện vụ ỏn hành chớnh tại Toà ỏn.” Khoản 2 Điều 45 Luật khiếu nại, tố cỏo cũng quy định:
“Người giải quyết khiếu nại lần hai phải ra quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản. Quyết định giải quyết khiếu nại phải cú cỏc nội dung sau
đõy:
a) Ngày, thỏng, năm ra quyết định;
b) Tờn, địa chỉ của người khiếu nại, người bị khiếu nại; c) Nội dung khiếu nại;
d) Kết luận về việc giải quyết của người giải quyết khiếu nại lần đầu;
đ) Kết quả thẩm tra, xỏc minh;
e) Căn cứ phỏp luật để giải quyết khiếu nại;
g) Kết luận nội dung khiếu nại là đỳng, đỳng một phần hoặc sai toàn bộ. Trong trường hợp khiếu nại là đỳng hoặc đỳng một phần thỡ yờu cầu người cú quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh bị khiếu nại sửa đổi, hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chớnh, chấm dứt hành vi hành chớnh bị khiếu nại;
h) Việc bồi thường thiệt hại (nếu cú);
i) Quyền khởi kiện vụ ỏn hành chớnh tại Toà ỏn.”
Liờn quan đến quyết định kỷ luật bị khiếu nại, khoản 1 Điều 53 Luật khiếu nại, tố cỏo quy định:
“Người giải quyết khiếu nại phải ra quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản. Quyết định giải quyết khiếu nại phải cú cỏc nội dung sau đõy:
a) Ngày, thỏng, năm ra quyết định;
b) Tờn, địa chỉ của người khiếu nại, người bị khiếu nại;
c) Nội dung khiếu nại là đỳng, đỳng một phần hoặc sai toàn bộ; d) Căn cứ phỏp luật để giải quyết khiếu nại;
đ) Giữ nguyờn, sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định kỷ luật bị khiếu nại;
e) Việc bồi thường cho người bị thiệt hại (nếu cú).”
Theo cỏc quy định trờn đõy, quyết định hành chớnh sẽ bị hủy bỏ một phần hoặc toàn bộđược thực hiện theo trỡnh tự, thủ tục sau đõy:
- Quyết định hành chớnh đang trong thời hiệu giải quyết khiếu nại; - Bằng thủ tục xem xột, giải quyết khiếu nại người cú thẩm quyền giải quyết khiếu nại cú kết luận là nội dung (toàn bộ hoặc một phần) của quyết
định hành chớnh bị khiếu nại là đỳng, tức toàn bộ hay một phần đú khụng bảo
đảm tớnh hợp phỏp, là trỏi phỏp luật. Điều này cho thấy chỉ cú thể hủy một quyết định hành chớnh hay một phần của quyết định đú khi quyết định đú, phần đú là trỏi phỏp luật;
- Việc hủy một quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật phải bằng một quyết định hành chớnh bằng văn bản (quyết định giải quyết khiếu nại);
- Thẩm quyền thu hồi là cơ quan giải quyết khiếu nại, tức là cơ quan đó ra quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật hoặc cơ quan cấp trờn của cơ quan đó ra quyết định đú.
- Thời hạn xem xột, ra quyết định thu hồi một quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật bị khiếu nại theo Luật khiếu nại là 30 ngày, kể từ ngày thụ lý để
giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thỡ cú thể kộo dài hơn nhưng khụng quỏ 45 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết.
- Hậu quả của việc hủy quyết định hành chớnh là phải bồi thường những thiệt hại vật chất cho những người cú liờn quan.
Tuy nhiờn, theo quy định trờn đõy của Luật khiếu nại, tố cỏo thỡ khi kết luận quyết định hành chớnh là trỏi phỏp luật thỡ cơ quan giải quyết khiếu nại cú 2 sự lựa chọn: sửa đổi hoặc hủy một phần hay toàn bộ quyết định. Vấn đề đặt ra là khi nào thỡ sửa đổi, khi nào thỡ hủy bỏ đối với quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật thỡ Luật lại khụng quy định.
Mặc dự Luật khụng quy định nhưng theo logich của tớnh hợp lý thỡ cú lẽ khi kết luận quyết định sai một phần thỡ ra quyết định sửa đổi, cũn nếu sai toàn bộ hoặc sai những nội dung cơ bản thỡ phải hủy quyết định.
Vấn đềđặt ra là nếu một quyết định hành chớnh hết thời hiệu khiếu nại, tức là hết hiệu lực khiếu nại, mà cú thụng tin, phỏt hiện ra và khẳng định quyết định đú là trỏi phỏp luật thỡ xử lý thế nào, vấn đề này đến nay phỏp luật vẫn chưa quy định. Đõy là vấn đề phức tạp vỡ nú liờn quan đến quỏ khứ, đến lịch sử, luụn gắn liền với việc bồi thường hoặc khụi phục lại những quyền lợi bị vi phạm do quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật gõy ra.
Theo thủ tục tư phỏp, Tũa ỏn cú thể quyết định hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chớnh bị khởi kiện, kể cả quyết định giải quyết khiếu nại cú liờn quan đến quyết định hành chớnh bị hủy.
Khoản 1 và 2 Điều 163 của Luật tố tụng hành chớnh quy định:
“1. Hội đồng xột xử xem xột tớnh hợp phỏp của quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh, quyết định kỷ luật buộc thụi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sỏch cử tri bị khởi kiện, quyết định giải quyết khiếu nại cú liờn quan.
2. Hội đồng xột xử cú quyền quyết định:
a) Bỏc yờu cầu khởi kiện, nếu yờu cầu đú khụng cú căn cứ phỏp luật; b) Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yờu cầu khởi kiện, tuyờn hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật; buộc cơ quan nhà nước hoặc người cú thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, cụng vụ theo quy định của phỏp luật;
c) Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yờu cầu khởi kiện, tuyờn bố một số
hoặc toàn bộ cỏc hành vi hành chớnh là trỏi phỏp luật; buộc cơ quan nhà nước hoặc người cú thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chấm dứt hành vi hành chớnh trỏi phỏp luật;
d) Chấp nhận yờu cầu khởi kiện, tuyờn hủy quyết định kỷ luật buộc thụi việc trỏi phỏp luật; buộc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, cụng vụ theo quy định của phỏp luật;
đ) Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yờu cầu khởi kiện, tuyờn hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trỏi phỏp luật; buộc cơ quan, người cú thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh giải quyết lại vụ
e) Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yờu cầu khởi kiện; buộc cơ quan lập danh sỏch cử tri sửa đổi, bổ sung danh sỏch cử tri theo quy định của phỏp luật;
g) Buộc cơ quan, tổ chức bồi thường thiệt hại, khụi phục quyền, lợi ớch hợp phỏp của cỏ nhõn, cơ quan, tổ chức bị xõm phạm do quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh, quyết định kỷ luật buộc thụi việc, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trỏi phỏp luật gõy ra;
h) Kiến nghị với cơ quan nhà nước cú thẩm quyền, người đứng đầu của cơ quan nhà nước cú thẩm quyền xem xột trỏch nhiệm của cơ quan nhà nước, người cú thẩm quyền của cơ quan nhà nước.”
Quy định trờn đõy của Luật tố tụng hành chớnh cho thấy một số vấn đề
sau đõy về việc hủy một quyết định hành chớnh:
- Quyết định hành chớnh bị Tũa ỏn tuyờn hủy là quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật, tức là Tũa xem xột tớnh hợp phỏp của quyết định hành chớnh để đưa ra nhận định, đỏnh giỏ để phỏn quyết đối với yờu cầu khởi kiện. Điều này cho thấy Tũa ỏn khụng xem xột tớnh hợp lý, tớnh khả thi của quyết định hành chớnh, cũng như khụng đưa ra phỏn quyết đối với những nội dung của quyết
định hành chớnh khụng cú khởi kiện;
- Quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật cú thể bị tuyờn hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định; phạm vi nội dung của quyết định bị tuyờn hủy bỏ
khụng vượt quỏ yờu cầu khởi kiện được Tũa ỏn chấp nhận;
- Việc tuyờn hủy một quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật luụn đi đụi với việc buộc phải bồi thường thiệt hại, khụi phục lại quyền và lợi ớch bị xõm phạm do quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật.
Vấn đềđặt ra là tại sao Luật tố tụng hành chớnh khụng quy định Toà ỏn cú quyền quyết định huỷ bỏ đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết
định hành chớnh được ban hành trước khi vụ việc được khỏi kiện ra Toà ỏn (nếu cú)? Việc Luật tố tụng hành chớnh khụng quy định cụ thể, trực tiếp vấn
đề này bởi lẽ: về mặt thủ tục, Luật khụng quy định trước khi khởi kiện vụ ỏn hành chớnh thỡ vụ việc phải do cơ quan hành chớnh giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại; mặt khỏc, nguyờn đơn khởi kiện ra Toà ỏn quyết định hành chớnh trực tiếp đụng đến quyền và lợi ớch của họ, chứ họ khụng khởi kiện cơ
quan giải quyết khiếu nại về quyết định giải quyết khiếu nại.
Mặc dự vậy, phỏp luật về giải quyết khiếu nại lại chưa điều chỉnh vấn
Thứ nhất, đưa ra quy định, trong trường hợp quyết định hành chớnh bị
Toà ỏn tuyờn là trỏi phỏp luật và quyết định huỷ bỏ thỡ quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chớnh đú (nếu cú) sẽ khụng cũn hiệu lực (tự
mất hiệu lực).
Thứ hai, quy định trỏch nhiệm của cơ quan hành chớnh phải ra quyết
định thu hồi hoặc huỷ bỏ quyết định giải quyết khiếu nại mà mỡnh đó ban hành, để cú cơ sở cho Toà ỏn thực hiện quy định Luật tố tụng hành chớnh “
buộc cơ quan nhà nước hoặc người cú thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, cụng vụ theo quy định của phỏp luật”, theo đú cú thể yờu cầu cơ quan hành chớnh thu hồi hoặc huỷ bỏ quyết định giải quyết khiếu nại cú liờn quan.
Vấn đề hủy bỏ quyết định hành chớnh cũng đặt ra đối với những quyết
định hành chớnh hợp phỏp. Tuy nhiờn, vấn đề này hiện chưa được phỏp luật
điều chỉnh, kể cả trong từng trường hợp cụ thể cũng khụng được quy định, do vậy khụng cú cơ sở phỏp lý để xử lý hậu quả, khụi phục lại những quyền, lợi ớch bị xõm phạm.
Về vấn đề này, cú thể nờu ra một số vớ dụ cụ thể sau đõy:
- Theo quy định của Luật đất đai, cơ quan nhà nước cú thể ra quyết
định thu hồi đất đối với cỏ nhõn, tổ chức nếu đất đú bị sử dụng sai mục đớch hoặc khụng được sử dụng trong một thời gian nhất định theo quy định. Với việc ra quyết định thu hồi đất thỡ cơ quan nhà nước cú thẩm quyền cũng đồng thời hủy quyết định giao quyền sử dụng đất của người cú liờn quan (đang cú hiệu lực), theo đú quyền sử dụng đất của người này sẽ chấm dứt;
- Một quyết định hành chớnh hợp phỏp được ban hành nhằm bảo đảm trợ cấp xó hội thường xuyờn bằng tiền cho một sốđối tượng nhất định nhưng khoản trợ cấp này đó được thực hiện khụng đỳng đối tượng hoặc thực hiện khụng đỳng mục đớch đó được quyết định thỡ quyết định này cú thể bị hủy bỏ
một phần hoặc toàn bộ hiệu lực đối với việc đó xảy ra trong quỏ khứ ngay cả
khi nú hết hiệu lực khiếu nại.
Về thẩm quyền huỷ bỏ quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật:
- Theo thủ tục hành chớnh (theo phỏp luật về giải quyết khiếu nại), cơ
quan nhà nước cú thẩm quyền quyết định việc huỷ bỏ quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật là cơ quan đó ban hành quyết định hành chớnh đú (cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu), cơ quan cấp trờn của cơ quan đó ban hành quyết
- Theo thủ tục tư phỏp (theo Luật tố tụng hành chớnh), Toà ỏn nhõn dõn cấp huyện và cấp tỉnh là những cơ quan cú thẩm quyền xột xử cỏc vụ ỏn hành chớnh, cú quyền đưa ra phỏn quyết về tớnh trỏi phỏp luật của quyết định hành chớnh và quyết định huỷ bỏ quyết định hành chớnh trỏi phỏp luật đú.
Về thực chất việc thu hồi hoặc hủy bỏ một quyết định hành chớnh là xuất phỏt từ việc phỏt hiện, thu nhận được những thụng tin cho biết quyết
định đú đó cú những sai sút nghiờm trọng làm mất đi cỏc cỏc cơ sở tạo nờn tớnh chớnh đỏng và làm sai lệch mục đớch của quyết định hành chớnh, khụng cũn lý do cho sự tồn tại của quyết định. Quyết định đú buộc phải bị chấm dứt hiệu lực. Thụng thường, cỏc nước cú quy định, để chấm dứt hiệu lực của một quyết định hành chớnh, cơ quan nhà nước cú thẩm quyết phải ra quyết định thu hồi hoặc hủy bỏ quyết định hành chớnh đú. Tuy nhiờn, phỏp luật Việt Nam hiện hành lại chưa cú quy định cụ thể về vấn đề này, thậm chớ Luật nhà ở cũn
đưa ra quy định một quyết định hành chớnh đương nhiờn sẽ khụng cũn hiệu lực nếu vi phạm một trong cỏc điều kiện sau:
Điều 13, Luật nhà ở quy định về việc vụ hiệu quyết định hành chớnh như sau:
“Hiệu lực của Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở:
2. Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở khụng cũn hiệu lực phỏp lý trong cỏc trường hợp sau đõy:
a) Nhà ở bị tiờu huỷ hoặc bị phỏ dỡ;
b) Nhà ở bị tịch thu hoặc trưng mua theo quyết định của cơ quan nhà nước cú thẩm quyền;
c) Nhà ở được xõy dựng trờn đất thuờ đó hết thời hạn thuờ đất mà khụng được gia hạn thuờ tiếp hoặc khụng được chuyển sang hỡnh thức giao
đất để sử dụng ổn định lõu dài;
d) Nhà ở đó được cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở nhưng bị
cơ quan nhà nước cú thẩm quyền ra quyết định thu hồi do cấp khụng đỳng thẩm quyền, người được cấp giấy chứng nhận khụng đỳng đối tượng, nhà ở được ghi trong giấy chứng nhận khụng đỳng với hiện trạng khi cấp giấy hoặc nhà ở xõy dựng trong khu vực đó bị cấm xõy dựng nhà ở;
đ) Nhà ở cú Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở nhưng đó được cấp lại, cấp đổi Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở khỏc theo quy định của Luật này”.
Những sai sút nhỏ, khụng nghiờm trọng là những sai sút cú thể được sửa chữa, khụi phục, như cỏc lỗi chớnh tả, lỗi tớnh toỏn cú thể đớnh chớnh
được; những vi phạm quy định về hỡnh thức và thủ tục (thiếu đơn đề nghị, khụng cú dự phối hợp với một cơ quan khỏc cú liờn quan…) cú thể sửa chữa
được thụng qua việc giải thớch bằng thủ tục giải quyết khiếu nại; những sai sút
được giải quyết bằng việc ban hành một quyết định hành chớnh khỏc thay thế
khỏc bởi cựng một cơ quan, theo cựng một trỡnh tự, thủ tục và khụng làm thay
đổi mục tiờu của quyết định. Những sai sút này khụng làm mất đi hiệu lực của