I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ Lí LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
2. í nghĩa, tầm quan trọng của việc ban hành và hoàn thiện quy trỡnh ban
2.3 Bảo đảm “cụng lý hành chớnh” trong quỏ trỡnh ban hành quyết định hành
định hành chớnh
Cụng lý là một khỏi niệm trừu tượng, thuật ngữ tương đối mà ngay cả
cỏc nhà tư tưởng vĩ đại nhất cũng khụng thể núi rừ cụng lý là gỡ19. Nhưng cho dự khụng cú tiờu chớ nào đủ rừ về cụng lý, “cú nhiều trường hợp mà người ta cú thể tuyờn bố một cỏch khụng chỳt mập mờ về một sự việc cú phự hợp với
đũi hỏi của cụng lý hay khụng”20. Dường nhưđa sốđều thống nhất rằng cụng lý đũi hỏi tất cả cỏc bờn trong một vụ tranh chấp, cũng như mọi người núi chung, đều phải được bỡnh đẳng trước phỏp luật”.
Theo Ingo Von Munch, một nhà nước phỏp quyền mà lại khụng cú cụng lý thỡ “đú sẽ chỉđơn thuần là một vỏ bọc vụ nghĩa khụng cú nội dung”21. Tuy vậy, vẫn cú khả năng xung đột giữa cụng lý và “tớnh chắc chắn của phỏp luật” và người ta thường giải quyết xung đột đú bằng việc dành quyền ưu tiờn cho những văn bản phỏp luật đó được phỏp điển hoỏ trờn cơ sở quyền phỏp
định, thậm chớ nếu nội dung của nú dường như khụng cụng bằng và khụng thớch hợp, với điều kiện rằng mõu thuẫn giữa một đạo luật như vậy với cỏc nguyờn tắc của cụng lý khụng phải là khụng thể chịu đựng nổi mới cho rằng văn bản phỏp luật đú là khụng đỳng, mà trong trường hợp đú nú sẽ phải xuụi chiều theo những đũi hỏi của cụng lý.
Tỏc giả Ingo Von Munch cũn nhấn mạnh rằng : ở nơi nào cụng lý thậm chớ khụng được đếm xỉa đến như một trong những mục tiờu của phỏp luật và
ở nơi nào bỡnh đẳng, cốt lừi của cụng lý, bị cố tỡnh phủ nhận trong việc ban hành phỏp luật thành văn, thỡ ở nơi đú luật khụng chỉ khụng đỳng mà cũn bị
tước mất bản chất của nú.
Nhà nước phỏp quyền khụng chỉ đũi hỏi sự chắc chắc của phỏp luật mà cũn cả cụng lý thực chất nữa, dự toà ỏn thường dành quyền ưu tiờn cho tớnh chắc chắn của phỏp luật hơn là cụng lý.
Một trong những yếu tố cơ bản của Nhà nước phỏp quyền là sựđối xử
cụng bằng theo phỏp luật, đũi hỏi “dưới sự điều hành của phỏp luật, khụng một cụng dõn nào cú thể bị đối xử khỏc hoặc chịu một gỏnh nặng lớn hơn so
19Xem, Nhà nước phỏp quyền, Những khú khăn của cỏc nước chuyển đổi trong việc thực hiện chế độ phỏp trị, “Phỏp trị cú đối lập với cụng lý?”, Ingo Von Munch, Nhà xuất bản chớnh trị quốc gia, Hà nội, 2002, trang 471.
20Xem, Nhà nước phỏp quyền, tlđd, tr.474.
với một cụng dõn khỏc”, và đi đụi với điều này là một hệ thống toà hành chớnh xử lý quan hệ phỏp lý giữa cỏc cụng dõn với nhà nước và “cú trỏch nhiệm duy trỡ phỏp luật như ngành lập phỏp đó xõy dựng và bảo đảm rằng mọi hoạt động của nhà nước được tiến hành theo phỏp luật”.22
Chỳng ta biết rằng, trờn thực tế, người dõn khụng dừng ở việc tỡm kiếm cụng bằng trong cỏc phỏn quyết của cỏc thẩm phỏn mà cũn đũi hỏi cỏc cơ
quan của chớnh phủ, cơ quan lập phỏp bảo đảm sự cụng bằng. Thực vậy, thẩm phỏn thi hành cụng lý trong những vụ tranh tụng phỏp luật trờn cơ sở bỡnh
đẳng về phỏp luật. Những phụ cấp, trợ cấp của chớnh phủ phải được phõn chia một cỏch cụng bằng. Cỏc chớnh sỏch do cơ quan lập phỏp ban hành phải bảo
đảm tớnh hợp lý và bảo đảm sự cụng bằng giữa cỏc nhúm lợi ớch, cụng dõn. Quyền tiếp cận cụng bằng hay quyền tiếp cận cụng lý được dịch từ cụm từ
tiếng Anh “access to justice”. Đõy cũng cú thể coi như là một khỏi niệm mới trong giới luật học trờn thế giới cũng như Việt Nam. .
Khỏi niệm quyền tiếp cận cụng lý cú thể là “khả năng của một cỏ nhõn trong việc tỡm kiếm và thu nhận được sự phản hồi đối với yờu cầu của cỏ nhõn
đú để giải quyết sự xung đột, khống chếđược sự lạm dụng quyền lực và bảo vệ được quyền lợi hợp phỏp của mỡnh một cỏch cụng bằng, thụng qua một quỏ trỡnh minh bạch, một cơ chế cú tớnh khả thi và cú trỏch nhiệm giải trỡnh rừ ràng”. Theo đú, cần lưu ý cỏc khớa cạnh như (i) sự minh bạch: việc đỏp ứng yờu cầu quyền tiếp cận cụng lý phải được thực hiện một cỏch minh bạch theo một qui trỡnh thủ tục nhất định cú thể giỏm sỏt được một cỏch dễ dàng; (ii) tớnh khả thi cao, bao hàm cỏc điều kiện để đảm bảo quyền tiếp cận cụng lý phải phự hợp với hoàn cảnh cụ thể của đối tượng và (iii) trỏch nhiệm giải trỡnh rừ ràng: cỏc thiết chế đảm bảo cụng lý khụng những phải thực hiện cỏc nghĩa vụ xỏc định mà phải chịu trỏch nhiệm lý giải thực hiện cỏc nghĩa vụđú một cỏch rừ ràng bất kỳ khi nào nếu cần.
Tiếp cận cụng lý hành chớnh ở đõy tạm hiểu là cụng lý trong quỏ trỡnh giải quyết cỏc vụ việc hành chớnh, khụng chỉ là giải quyết cỏc vụ ỏn, khiếu kiện hành chớnh mà cả trong quỏ trỡnh giải quyết cỏc khiếu nại hành chớnh, và sõu xa hơn nữa, theo chỳng tụi, đi tỡm kiếm cụng bằng từ quỏ trỡnh thực thi phỏp luật của cỏc cơ quan hành chớnh, đú là việc ra cỏc quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh trờn cơ sở bảo đảm bảo cụng lý; sự cụng bằng nếu cú từ giai đoạn này sẽ hạn chế những tranh chấp ở giai đoạn sau.
22Xem, Nhà nước phỏp quyền, Những thỏch thức quốc tế đặt ra trước cỏc quốc gia dõn tộc theo chế độ phỏp trị, “Chế độ phỏp trị quốc tế”, tlđd, tr.563
Túm lại, nghiờn cứu về vấn đề tiếp cận “cụng lý hành chớnh”, cần thiết tiếp cận ở cỏc khớa cạnh cụ thể sau: tiếp cận cụng bằng trong quy trỡnh ban hành quyết định hành chớnh (bao gồm cả cỏc quyết định hành chớnh và hành vi hành chớnh); quy trỡnh giải quyết khiếu nại hành chớnh mà tại đú, cỏc cơ quan hành chớnh là người trực tiếp giải quyết cỏc tranh chấp hành chớnh và cuối cựng là tiếp cận cụng bằng trong quy trỡnh giải quyết khiếu kiện hành chớnh do toà ỏn hành chớnh thực hiện.
Nhà nước, với bộ mỏy lập phỏp, hành phỏp, tư phỏp luụn là chủ thể cú quyền lực cao nhất và đầy đủ nhất trong việc bảo đảm bảo cụng lý cho người dõn trong cỏc quy trỡnh nờu trờn. Cú thể nhấn mạnh trỏch nhiệm của Nhà nước trong việc hoàn thiện về mặt thể chế, xõy dựng cỏc thiết chế và bảo vệ
phỏp luật. Vớ dụ: Luật về bồi thường nhà nước, Luật về thủ tục hành chớnh cũng như Luật khiếu nại, tố cỏo ... hay cỏc văn bản phỏp luật khỏc do cỏc cơ
quan lập phỏp ban hành là cơ sở để cỏc cơ quan hành chớnh ỏp dụng và cơ
quan toà ỏn kiểm tra tớnh đỳng đắn của việc ỏp dụng cỏc văn bản đú. Vỡ vậy, trong nhà nước phỏp quyền, sự phõn lập ba nhỏnh quyền lập phỏp, hành phỏp, tư phỏp cũng là một trong những bảo đảm cho việc thực thi cụng lý.
Thực tiễn xột xử hành chớnh ở một số nước cho thấy, yếu tố lỗi, dự chỉ
là lỗi nhỏ cũng là căn cứ đủ để làm phỏt sinh trỏch nhiệm của cơ quan hành chớnh. Về nguyờn tắc, người bị thiệt hại thường yờu cầu cơ quan hành chớnh bồi thường vỡ trờn thực tế, cỏc cụng chức cú lỗi thường khụng cú khả năng tài chớnh để gỏnh trỏch nhiệm này. Cú những lỳc cơ quan hành chớnh phải chịu trỏch nhiệm ngay cả khi khụng cú lỗi mà điển hỡnh hơn cả là trỏch nhiệm về
sự rủi ro. Vớ dụ phỏp luật của Cộng hũa Phỏp đưa ra bốn tỡnh huống sau: cỏc cụng việc và cụng trỡnh cụng cộng; cỏc hành vi của cơ quan hành chớnh cú độ
nguy hiểm nhất định đối với người khỏc; cụng việc nguy hiểm đối với cụng chức của cơ quan hành chớnh; ỏp dụng luật và thực hiện cỏc quyết định quản lý hợp phỏp. Hàng năm, cỏc toà ỏn hành chớnh thụ lý hàng trăm lượt đơn kiện yờu cầu bồi thường do cỏc cụng trỡnh và cụng việc cụng cộng gõy ra mà thụng thường, người bị thiệt hại chủ yếu là những người sử dụng cỏc cụng trỡnh đú nhưđường xỏ giao thụng. Đối với cỏc hành vi cú tớnh nguy hiểm của cơ quan hành chớnh, trỏch nhiệm bồi thường thiệt hại là tất yếu như: bố trớ kho chứa chất nổ ở gần nhà dõn; việc nhõn viờn cảnh sỏt sử dụng vũ khớ ở nơi đụng người; thực hiện chếđộ quản lý tự do hay bỏn tự do đối với phạm nhõn hoặc người bị bệnh tõm thần23.
2323 Xem, Luật hành chớnh một số nước trờn thế giới; dịch từ bản tiếng Nga. Người dịch: Hoàng Thị Ngõn, Phạm Văn Lợi, Nhà xuất bản tư phỏp, Hà nội năm 2004, tr.79.
Chức năng bảo vệ phỏp luật dẫn tới việc kiểm tra tớnh tuõn thủ phỏp luật một cỏch khỏch quan đối với cỏc hoạt động hành chớnh là điều bắt buộc. Người dõn, vỡ nhiều lý do khỏc nhau, luụn đứng ở một vị trớ nhỏ yếu hơn so với cơ quan quyền lực nhà nước. Trong mối quan hệ bất bỡnh đẳng giữa 2 chủ
thể là cụng dõn và cơ quan hành chớnh với tư cỏch là một bờn khiếu nại/khiếu kiện và một bờn bị khiếu nại/khiếu kiện, làm thế nào để bảo đảm tớnh khỏch quan, cụng bằng trong quỏ trỡnh giải quyết tranh chấp? Tương tự như vậy, trong quỏ trỡnh ban hành quyết định hành chớnh (ban đầu) cũng thể hiện mối quan hệ bất bỡnh đẳng giữa cơ quan hành chớnh và đối tượng thực thi quyết
định hành chớnh đú, ở đõy là tổ chức, cỏ nhõn (cỏc quyết định hành chớnh cú tỏc động ra bờn ngoài mà khụng phải là quyết định hành chớnh mang tớnh nội bộ).
Trong bất cứ nhà nước nào, đặc biệt là trong nhà nước phỏp quyền thỡ nhà nước luụn cần cú những thiết chế nhằm bảo vệ quyền hiến định của cụng dõn được yờu cầu bảo hộ khi cỏc cơ quan cụng quyền vi phạm cỏc quyền lợi của họ. Do mối quan hệ quyền lực đặc biệt giữa cơ quan hành chớnh và cụng dõn, người dõn cần được phỏp luật bảo vệđể hạn chế tối đa sự xõm hại về lợi ớch của cơ quan cụng quyền.
Đứng trước cơ quan quyền lực của Nhà nước, người dõn luụn cú nhu cầu được bảo vệ bằng phỏp luật và phỏp luật là cụng cụ quan trọng để người dõn yờu cầu toà ỏn bảo vệ quyền và lợi ớch hợp phỏp của mỡnh. Tại Phỏp, hàng năm cỏc toà ỏn hành chớnh nhận được hàng chục nghỡn cỏc đơn khiếu kiện và tiến hành xem xột cỏc vụ việc đa dạng, từ việc nhỏ liờn quan đến bồi thường thiệt hại, chi trả lương hưu cho tới những vụ việc cú tớnh chớnh trị
phức tạp.
Trong quản lý hành chớnh, cụng dõn là một bờn trong quan hệ cú tớnh chất bất bỡnh đẳng với cơ quan hành chớnh nhà nước, hơn nữa, thường là cơ
quan hành chớnh cú thẩm quyền định đoạt khỏ lớn, điều đú cũng cú nghĩa là cụng chức hành chớnh rất dễ lạm dụng quyền và như vậy, quyền lợi cụng dõn khú được bảo vệ. Phỏp luật hành chớnh đó ngày càng phỏt triển theo xu hướng tớnh đến yếu tố này. Và khụng phải ngẫu nhiờn mà khuụn khổ hành động của cơ quan hành chớnh cũng phải được điều chỉnh dưới hỡnh thức đạo luật ở một số nước (Luật thủ tục hành chớnh...)
Bảo đảm cụng bằng thể hiện khụng chỉ ở giai đoạn phỏn xột của toà ỏn mà cú thể bắt đầu từ chớnh quy trỡnh ban hành quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh để cú thể ra đời cỏc quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh cụng bằng, hợp lý. Bảo đảm cụng bằng ngay từ giai đoạn ban hành quyết định
hành chớnh sẽ làm giảm đỏng kể số lượng cỏc vụ khiếu nại hành chớnh; cỏc vụ
khiếu nại hành chớnh nếu được giải quyết cụng bằng cũng sẽ làm giảm đỏng kể số lượng cỏc vụ khiếu kiện hành chớnh trước tũa ỏn.
Tiờu chớ tiếp cận cụng bằng trong quy trỡnh ban hành quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh cú thể khỏi quỏt ở cỏc nội dung sau:
- Đỳng đắn, phự hợp về thẩm quyền của cơ quan, cỏ nhõn ban hành quyết định hành chớnh, thực hiện hành vi hành chớnh;
- Rừ ràng, minh bạch về mặt thủ tục, quy trỡnh ban hành quyết định hành chớnh;
- Cú sự tham gia của cỏc đối tượng liờn quan (vớ dụ như lấy ý kiến đối với một số văn bản cú tỏc động tới nhiều đối tượng như quy hoạch đụ thị, đất
đai, xõy dựng, ...);
- Rừ ràng, minh bạch về nội dung quyết định hành chớnh.