- Tính minh bạch Tính minh bạch của pháp luật là một đòi hỏi rất quan
2.3.2.1. Văn bản pháp luật có nội dung mâu thuẫn, không thống nhất, thiếu đồng bộ
nhất, thiếu đồng bộ
Sự không thống nhất của những văn bản quy phạm pháp luật có thể được biểu hiện trên những phương diện sau:
Một là, nội dung trong một văn bản có những quy định mâu thuẫn,
trùng lặp với nhau. Ví dụ: Bộ luật Hình sự - một văn bản có phạm vi điều chỉnh tương đối rộng cũng còn bộc lộ mâu thuẫn, chồng chéo đó là: tại khoản 2, Điều 30 của Bộ luật Hình sự quy định: "phạt tiền là hình phạt chính đối với
người phạm tội ít nghiêm trọng xâm phạm trật tự quản lý kinh tế, trật tự công cộng…" đã có 21 điều luật trong Bộ Luật hình sự có quy định hình phạt tiền
là hình phạt chính nhưng mâu thuẫn vì những điều luật đó đều là tội phạm nghiêm trọng có khung hình phạt cao nhất là năm năm chứ không phải là tội ít nghiêm trọng có khung hình phạt cao nhất là 3 năm như tại khoản 1 điều 30 Bộ luật hình sự. Ví dụ như: tại khoản 1, Điều 249 Bộ Luật hình sự lại quy định chế tài đối với tội tổ chức đánh bạc hoặc gá bạc như sau:"…phạt tiền từ 10 triệu đồng đến 30 triệu đồng hoặc phạt tù từ 1 năm đến 5 năm. Thông qua hình phạt tù là 1 năm đến 5 năm, khung hình phạt cao nhất là 5 năm đã cho thấy điều luật đã khẳng định tội tổ chức đánh bạc, gá bạc là tội phạm nghiêm
trọng. Như vậy theo Điều 249 thì có thể áp dụng hình phạt tiền là hình phạt chính trong trường hợp này khi đó quy định của khoản 1 Điều 249 đã mâu thuẫn với quy định của khoản 1, Điều 30 Bộ Luật hình sự.
Một thực trạng nữa trong biểu hiện này đó là trong lĩnh vực văn hóa, giáo dục, y tế xã hội; Pháp lệnh về nhiệm vụ quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ngày 03/07/1996 quy định: Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định chủ trương, các biện pháp phát triển sự nghiệp văn hóa, văn nghệ, thể dục, thể thao, giáo dục đào tạo, phát thanh, truyền hình, giáo dục thanh niên, bảo vệ chăm sóc, giáo dục nhi đồng ở địa phương); Hội đồng nhân dân cấp huyện quyết định biện pháp phát triển sự nghiệp văn hóa, văn nghệ, biện pháp phát triển giáo dục, y tế địa phương (khoản 1 Điều 32 Pháp lệnh); Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định biện pháp phát triển văn hóa giáo dục ở địa phương (khoản 1 Điều 58 Pháp lệnh). Với quy định như vậy, Hội đồng nhân dân các cấp sẽ khó tránh khỏi sự lúng túng trong việc xác định cụ thể thẩm quyền của mình trên từng lĩnh vực, và điều này dẫn đến sự trùng lặp, chồng chéo về nhiệm vụ hoặc nhiệm vụ của các cấp bị bỏ ngỏ…
Hai là, các văn bản cùng điều chỉnh một lĩnh vực nhưng giữa chúng
lại có sự mâu thuẫn, thiếu đồng bộ với nhau. Đơn cử như trong Ngành luật Đất đai, qua rà soát 37 văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đã cho thấy rằng Luật Đất đai năm 2003; Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, đã được sửa đổi, bổ sung năm 2006 là cơ sở pháp lý cho việc bảo đảm quyền khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính về đất đai cũng như việc giải quyết tại tòa án đối với các vụ việc này. Trong số 37 văn bản quy phạm pháp luật có liên quan được rà soát, các văn bản nói trên quy định trực tiếp và có các mâu thuẫn, chồng chéo về khiếu nại, khởi kiện và việc giải quyết khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính về đất đai trên 4 nội dung là: "thẩm quyền giải quyết khiếu nại, quyền khởi kiện vụ
án hành chính và thẩm quyền giải quyết của tòa án, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính và thời hiệu khiếu nại" [39].
Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, theo quy định của Luật Khiếu nại tố cáo hiện hành:
Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [32].
Theo đó, cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tiếp người đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh; tiếp nhận và giải quyết kịp thời, đúng pháp luật khiếu nại, tố cáo.
Theo quy định tại Khoản 3 Điều 25 Luật Khiếu nại, tố cáo:
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền:
Giải quyết khiếu nại có nội dung thuộc quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành mình mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở hoặc cấp tương đương thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại [32].
Như vậy, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường (cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước về đất đai) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh còn có khiếu nại. Tuy nhiên, điểm a, khoản 2 Điều 138 Luật đất đai 2003 lại quy định: "Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai là quyết định giải quyết cuối cùng và người khiếu nại không có quyền khởi kiện ra Tòa" [28]. Đồng thời điểm b, khoản 2 Luật
chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết của Tòa án thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân" [28]. Như vậy, theo quy định của Luật Đất đai, người khiếu nại không có quyền khiếu nại Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường mà chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính trong trường hợp không đồng ý với Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu này.
Từ quy định trên ta có thể thấy rằng quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Luật Đất đai và Luật Khiếu nại tố cáo là mâu thuẫn nhau: Theo Luật Khiếu nại, tố cáo, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường "có thẩm quyền giải quyết khiếu nại" lần hai đối với Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh còn có khiếu nại.
Theo Luật Đất đai, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường "không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại" lần hai đối với Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh còn có khiếu nại. Ngoài ra, Luật Khiếu nại tố cáo cũng đã loại bỏ khái niệm "quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng", nhưng Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi
hành vẫn sử dụng thuật ngữ này và vẫn quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại cuối cùng.
Về quyền khởi kiện vụ án hành chính và thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo quy định tại Điều 39 của Luật Khiếu nại, tố cáo:
... Người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án;
Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân cấp tỉnh, trừ trường hợp luật có quy định khác [32].
Theo quy định tại Điều 46 của Luật Khiếu nại, tố cáo thì: "... khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án..." [32]. Như vậy, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính và Tòa án có thẩm quyền giải quyết trong 04 trường hợp sau: Hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định mà khiếu nại không được giải quyết; người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu; hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định mà khiếu nại không được giải quyết; người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai lại quy định người khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính và Tòa án chỉ có thẩm quyền giải quyết trong một trường hợp là: người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và khởi kiện vụ án hành chính. Luật Đất đai "không quy định" quyền khởi kiện vụ án hành chính của người khiếu nại và thẩm quyền giải quyết của Tòa án đối với 03 trường hợp còn lại như đã nêu ở trên của Luật Khiếu nại tố cáo.
Về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính, theo quy định tại Điều 39 và 46 của Luật Khiếu nại, tố cáo:
Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết quy định tại Điều 36 của Luật khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết
khiếu nại lần đầu...; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày [32]. Và tại Điều 46 của Luật Khiếu nại, tố cáo: "Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết quy định tại Điều 43 của Luật khiếu nại, tố cáo...; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 45 ngày" [32]. Như vậy, theo quy định trên thì thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là 30 ngày kể từ ngày hết thời hạn giải quyết theo quy định mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 45 ngày. Trong khi đó, theo quy định tại khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính lại là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại. Luật Đất đai không có quy định về kéo dài thời hạn khởi kiện đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn. Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định tại điểm c, khoản 2 Điều 30: "thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính về đất đai là 45 ngày, các trở ngại khách quan như ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa... không được tính vào thời hiệu khởi kiện". Trong khi đó Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai "không có quy định" này.
Ngoài việc quy định mâu thuẫn, chồng chéo với Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì Luật Đất đai còn có quy định mâu thuẫn với Luật Công chứng về vấn đề công chứng, chứng thực hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất. Theo đó, tại điểm a, khoản 1 Điều 130 Luật Đất đai quy định:
Hợp đồng thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất phải có chứng nhận của công chứng nhà nước; trường hợp hợp đồng thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân thì
được lựa chọn hình thức chứng nhận của công chứng nhà nước hoặc chứng thực của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất [32]. Như vậy trong trường hợp chủ thể ký hợp đồng là hộ gia đình, cá nhân thì họ có quyền lựa chọn thủ tục chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã hoặc cơ quan công chứng. Tuy nhiên, Luật công chứng 2007 tại Điều 37 quy định: thẩm quyền công chứng các hợp đồng, giao dịch bất động sản chỉ thuộc về cơ quan công chứng. Quy định mâu thuẫn như vậy giữa hai văn bản luật trên đã dẫn đến tình trạng nếu hộ gia đình, cá nhân lựa chọn hình thức chứng thực tại Ủy ban nhân dân xã, thị trấn đối với hợp đồng thế chấp Quyền sử dụng đất theo tinh thần của Điều 130 Luật Đất đai thì hợp đồng này được coi là hợp pháp hay không nếu áp dụng theo Luật Công chứng 2007?
Một ví dụ tiếp theo cũng thể hiện sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa hai văn bản quy phạm pháp luật đó là quy định về điều kiện được hưởng lương hưu trí hàng tháng. Theo quy định của Bộ luật Lao động tại khoản 2 Điều 145 thì:
Trường hợp người lao động không đủ điều kiện quy định tại khoản 1 Điều này, nhưng nếu có một trong các điều kiện sau đây thì cũng được hưởng chế độ hưu trí hàng tháng với mức thấp hơn: Người lao động đủ điều kiện về tuổi đời quy định tại điểm a khoản 1 Điều này mà chưa đủ 20 năm đóng bảo hiểm xã hội nhưng ít nhất đã có đủ 15 năm đóng bảo hiểm xã hội [26].
Như vậy có thể hiểu rằng những người lao động là: nam đủ 60 tuổi, nữ đủ 55 tuổi (những người làm các công việc nặng nhọc, độc hại hoặc làm việc ở vùng cao, biên giới, hải đảo và một số trường hợp đặc biệt khác tuổi đời do Chính phủ quy định) nếu chưa đóng đủ 20 năm bảo hiểm xã hội nhưng ít nhất đã đóng được 15 năm thì được hưởng chế độ hưu trí hàng tháng ở mức thấp hơn. Tuy nhiên Điều 51 Luật Bảo hiểm xã hội 2006 quy định:
Người lao động quy định tại các điểm a, b, c, d và e khoản 1 Điều 2 của Luật này đã đóng bảo hiểm xã hội đủ hai mươi năm trở lên, bị suy giảm khả năng lao động từ 61% trở lên, hưởng lương hưu với mức thấp hơn so với người đủ điều kiện hưởng lương hưu quy định tại Điều 50 của Luật này khi thuộc 1 trong các trường hợp sau đây:
1. Nam đủ năm mươi tuổi, nữ đủ bốn mươi lăm tuổi trở lên; 2. Có đủ mười lăm năm trở lên làm nghề hoặc công việc đặc biệt nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm thuộc danh mục do Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và Bộ Y tế ban hành [34].
Rõ ràng, Luật Bảo hiểm xã hội đã không quy định đối với các đối tượng theo điểm a, khoản 1 Điều 145 Luật Lao động, vấn đề đặt ra là người giải quyết chế độ hưu trí không biết phải áp dụng quy định của Luật nào? Nếu giải quyết chế độ hưu trí cho "người lao động "theo điểm a khoản 2 Điều 145 Luật Lao động thì Người lao động không có tiền trợ cấp thôi việc nhưng Bảo hiểm xã hội sẽ không giải quyết chế độ hưu trí cho những người này vì không đúng điều kiện. Đây là một điểm vênh của pháp luật cần được nhìn nhận và thống nhất.
Bộ luật dân sự 2005 và Luật cư trú 2007 cũng có các quy định mâu thuẫn nhau: Theo quy định của Bộ luật Dân sự 2005 thì chủ hộ gia đình là người đại diện của hộ gia đình trong các giao dịch dân sự, vì lợi ích chung của hộ. Cha, mẹ hoặc một thành viên khác đã thành niên có thể là chủ hộ. Chủ hộ có thể ủy quyền cho thành viên khác đã thành niên làm đại diện của hộ trong quan hệ dân sự (Điều 107 Bộ luật dân sự). Tuy nhiên, Điều 25 Luật Cư trú 2007 quy định trong trường hợp hộ gia đình không có người từ đủ mười tám tuổi trở lên, hoặc có người từ đủ 18 tuổi trở lên nhưng bị mất, hoặc hạn chế năng lực, hành vi dân sự thì được cử một người trong hộ làm chủ hộ. Như