PHÁP LUẬT THUẾ GIÁ TRỊ GIA TĂNG Ở VIỆT NAM
2.1. QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT THUẾ GIÁ TRỊ GIA TĂNG Ở VIỆT NAM TRỊ GIA TĂNG Ở VIỆT NAM
Trước năm 1990, Việt Nam không áp dụng hệ thống thuế thống nhất cho mọi thành phần kinh tế mà qui định các cơ chế, chính sách thu phân biệt giữa kinh tế quốc doanh và ngoài quốc doanh, bao gồm chế độ thu quốc doanh và trích nộp lợi nhuận đối với khu vực kinh tế nhà nước và các loại thuế đối với khu vực kinh tế tư nhân như thuế doanh nghiệp, thuế buôn chuyến, thuế môn bài, thuế nông nghiệp… Thực hiện chủ trương đổi mới của Đảng và Nhà nước trong việc chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch hóa sang cơ chế thị trường, một hệ thống các giải pháp đổi mới đồng bộ về cơ chế chính sách đã được từng bước triển khai thực hiện. Trong đó, để đáp ứng yêu cầu chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế và tạo môi trường pháp lý về thuế một cách công bằng, bình đẳng giữa các khu vực và thành phần kinh tế, tăng cường nguồn thu cho NSNN, chương trình cải cách thuế bước I đã được thực hiện với đặc điểm nổi bật là việc ban hành và áp dụng một hệ thống chính sách thuế thống nhất, bao gồm các loại thuế chủ yếu: Luật Thuế doanh thu, ngày 30/6/1990; Luật Thuế lợi tức, ngày 30/6/1990; Luật Thuế xuất khẩu, nhập khẩu, ngày 26/12/1991; Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt, ngày 20/5/1998; Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, ngày 10/7/1993; Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất, ngày 22/6/1994; Pháp lệnh Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, ngày 28/12/1990; Pháp lệnh Thuế nhà, đất ngày 31/7/1992.
Hệ thống pháp luật thuế mới ra đời đã thực sự phát huy hiệu quả với những thành tựu quan trọng, song đứng trước yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong nước và mở rộng quan hệ kinh tế đối ngoại, hệ thống chính sách
thuế cần tiếp tục sửa đổi theo hướng đảm bảo môi trường sản xuất kinh doanh thuận lợi và phù hợp với yêu cầu mở cửa nền kinh tế. Trong bối bảnh đó, chương trình cải cách thuế bước 2 đã được triển khai. Việc xây dựng, ban hành Luật Thuế GTGT thay cho luật thuế doanh thu được coi là một trong những sự kiện quan trọng của cải cách thuế giai đoạn này [28, tr. 67].
Trên cơ sở nghị quyết về dự toán NSNN năm 1993 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam khóa IX, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 23/12/1992 "Giao cho Chính phủ thực hiện thí điểm thu thuế giá trị gia tăng (VAT) để rút kinh nghiệm xây dựng dự án Luật thuế này" và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ tại công văn số 110/KTTH ngày 22/03/1993 của Văn phòng Chính phủ giao cho Bộ Tài chính chuẩn bị nội dung, tổ chức chỉ đạo, chọn thời điểm phù hợp thực hiện thí điểm thuế GTGT để rút kinh nghiệm xây dựng dự án luật, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã ra quyết định số 468-TC/TCT/QĐ ngày 05/07/1993 và đã triển khai thí điểm việc áp dụng đối với một số doanh nghiệp của một số ngành nghề nhất định từ tháng 9/1993.
Việc áp dụng thí điểm này đã không mang lại kết quả như mong muốn, lý do chủ yếu là thời gian chuẩn bị quá ngắn, trong khi đó điều kiện áp dụng thuế GTGT còn ở mức sơ sài. Phương pháp tính thuế qui định thiếu rõ ràng, chính xác gây khó khăn cho việc tính thuế.
Mặt khác, do tồn tại song song hai chế độ thuế khác nhau (thuế doanh thu và thuế GTGT), nên hóa đơn mua vật tư, hàng hóa khâu trước theo nhiều dạng, nhiều nguồn với thuế suất khác nhau nhưng chưa được thực hiện trên chứng từ, hóa đơn mua vật tư, hàng hóa số tiền thuế này khiến cho việc khấu trừ thuế khó khăn phức tạp và không chính xác. Phạm vi áp dụng thuế GTGT thí điểm rất hẹp (chỉ có 11 doanh nghiệp) nên làm cho việc tiến hành khấu trừ thuế GTGT đã khó khăn phức tạp lại càng khó khăn, phức tạp hơn, làm cho bản chất liên hoàn của thuế GTGT bị méo mó. Đó là chưa kể đến mức thuế suất đầu ra của thuế GTGT cao hơn nhiều so với thuế doanh thu hiện hành (áp dụng mức thuế suất 10% đối với ngành dệt thay thuế doanh thu 5% và đường
10% thay thế thuế doanh thu 6%; áp dụng mức thuế suất 15% cho xi măng thay thuế doanh thu 10%) nhưng thuế đầu vào chỉ được khấu trừ theo mức thuế suất của thuế doanh thu nên số thuế được khấu trừ không đáng kể. Ngoài ra chế độ thí điểm còn bắt buộc các doanh nghiệp thí điểm khi viết hóa đơn tiêu thụ sản phẩm yêu cầu phải ghi tách riêng thuế GTGT phải nộp. Việc làm này không có ý nghĩa cả đối với doanh nghiệp làm thí điểm và doanh nghiệp khác nhưng rõ ràng sẽ làm tăng khối lượng ghi chép, tính toán của các doanh nghiệp thí điểm. Từ đó, quyền lợi của các doanh nghiệp thí điểm không được đảm bảo, tạo ra những bất lợi trong quá trình cạnh tranh của các doanh nghiệp thí điểm [28, tr. 68].
Bên cạnh đó, chế độ thuế GTGT thực hiện thí điểm còn qui định việc xét giảm thuế trong một số trường hợp nhất định. Đặc hiệt trong chế độ này các hoạt động xuất khẩu hàng hóa, dịch vụ không được đưa vào diện chịu thuế GTGT, vì vậy, mức thuế suất 0% cũng chưa được xác định, nên chưa thể hiện được chính sách khuyến khích hoạt động xuất khẩu của nhà nước.
Cùng với những hạn chế về nội dung thì chế độ áp dụng thí điểm thuế GTGT được thể hiện dưới hình thức một quyết định của Bộ Tài chính và văn bản hướng dẫn thực hiện là Công văn của Tổng cục thuế (Công văn số 1044- TC/TCT) nên giá trị pháp lý không cao. Vì vậy, không nhận được sự ủng hộ tích cực của các đối tượng nộp thuế.
Mặc dù vậy, việc thực hiện thí điểm thuế GTGT đã có những ảnh hưởng nhất định trong việc nâng cao nhận thức của các doanh nghiệp, của các cán bộ công chức thuế về thuế GTGT, cũng như về những yêu cầu cần thiết để áp dụng lại thuế này, đặc biệt yêu cầu về sử dụng và quản lý hóa đơn chúng từ, sổ sách kế toán. Dưới góc độ khác, chính những nguyên nhân không thành công nói trên đã giúp Bộ Tài chính và Chính phủ rút ra những kinh nghiệm quí báu cho lần áp dụng chính thức về thuế GTGT. Trong đó phải thấy rõ rằng các doanh nghiệp không phải là các bộ phận biệt lập mà ngược lại chúng có quan hệ khăng khít với các tác nhân khác trong nền kinh
tế cho nên bài học không áp dụng thuế GTGT vào một bộ phận đơn lẻ của nền kinh tế là bài học kinh nghiệm bổ ích.
Cùng với việc triển khi áp dụng thí điểm thuế GTGT, Quốc hội tiến hành sửa đổi bổ sung Luật Thuế doanh thu theo hướng giảm số lượng mức thuế suất để tạo điều kiện cho việc áp dụng thuế GTGT sau này. Tuy Luật Thuế doanh thu đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần nhưng vẫn còn nhiều hạn chế. Vì vậy, việc thay thế thuế doanh thu bằng Luật Thuế GTGT là cần thiết ở nước ta.
Ngày 10/5/1997, Luật Thuế GTGT đầu tiên của nước ta đã được Quốc hội khóa IX thông qua tại kỳ họp thứ 11. Luật Thuế GTGT là một luật thuế hoàn toàn mới mẻ trong lịch sử pháp luật tài chính nước ta và trong nhận thức của tầng lớp dân cư. Việc thực hiện các luật thuế mới nói chung và Luật Thuế GTGT nói riêng sẽ có những tác động nhiều mặt đến đời sống kinh tế và xã hội của đất nước và những khó khăn bước đầu là không tránh khỏi. Vì vậy, Luật Thuế GTGT không có hiệu lực ngay mà có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/1999 (gần 2 năm sau ngày ban hành).
Trong thời gian dự kiến chuẩn bị đưa Luật Thuế GTGT vào thi hành, tình hình diễn biến kinh tế - xã hội có nhiều thay đổi nằm ngoài dự kiến của các nhà làm luật. Sự suy giảm kinh tế do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ thế giới và khu vực, cùng với những thiên tai liên tiếp xảy ra đã tạo ra nhiều khó khăn mới cho việc triển khai áp dụng thuế GTGT trên thực tế. Đứng trước thực tế đó cũng đã nảy sinh nhiều ý kiến và quan điểm khác nhau, có quan điểm cho rằng nên lùi thời điểm thi hành Luật Thuế GTGT.
Nhận thức được những yếu tố này cũng như lường trước được những khó khăn có thể xảy ra, Ban Chấp hành Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, Quốc hội và Chính phủ đã cân nhắc bàn bạc kỹ lưỡng và quyết định vẫn thực hiện triển khai Luật Thuế GTGT đúng thời điểm đã định, nhằm phát huy kịp thời những ưu điểm của thuế GTGT đối với đời sống kinh tế - xã hội. Việc lùi thời
điểm thi hành không thể coi là giải pháp tháo gỡ khó khăn, hơn nữa cần phải có những sự cải cách mang tính đột phá để cải thiện đời sống kinh tế - xã hội. Sự mới mẻ của thuế GTGT khi lần đầu tiên được áp dụng tại Việt Nam đã đưa đến một hệ quả là trong lịch sử lập qui của nhà nước ta chưa bao giờ có một hệ thống đồ sộ về các văn bản hướng dẫn thi hành một đạo luật thuế như Luật Thuế GTGT (hơn 200 văn bản). Chính điều đó dẫn đến sự mâu thuẫn chồng chéo giữa các văn bản. Đứng trước thực tế đó, đến cuối năm 2000 Chính phủ đã rà soát các qui định hướng dẫn thi hành Luật Thuế GTGT và ban hành Nghị định 79/2000/NĐ-CP ngày 29/12/2000 có hiệu lực từ ngày 1/1/2001 thay thế cho các nghị định qui định chi tiết thi hành Luật Thuế GTGT trước đây. Bộ Tài chính cũng ban hành Thông tư 122/2000/NĐ-CP hướng dẫn thi hành chi tiết Nghị định 79/2000/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 1/1/2001 thay thế các thông tư hướng dẫn thi hành Luật Thuế GTGT trước đây.
Sau 5 năm thực hiện, Luật Thuế GTGT đã bộc lộ những vướng mắc, bất cập, còn nhiều kẽ hở để đối tượng nộp thuế lợi dụng chiếm đoạt tiền thuế. Thời gian này, các vụ việc gian lận hoàn thuế phát sinh với số lượng lớn, khiến luận điểm của những người vốn hoài nghi về khả năng áp dụng thuế GTGT ở Việt Nam càng trở nên có cơ sở. Trước yêu cầu cấp bách về việc hoàn thiện Luật Thuế GTGT nhằm đưa ra một cơ chế điều chỉnh thu nộp phù hợp trong từng giai đoạn, từ khi ban hành đến năm 2008, Luật Thuế GTGT đã trải qua 6 lần sửa đổi, bổ sung (xem thêm phần Phụ lục).
Năm 2006, Luật quản lý thuế được ban hành (có hiệu lực từ 1/7/2007) đã qui định các nội dung về quản lý thuế như đăng ký, kê khai, nộp thuế, xử lý vi phạm để thay thế cho các qui định về quản lý thuế trong các Luật, Pháp lệnh thuế đã được ban hành trước đây, trong đó có Luật Thuế GTGT. Đến lúc này, thuế GTGT được thể hiện tại 4 văn bản luật khác nhau là Luật Thuế GTGT năm 1997, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Thuế GTGT năm 2003, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt và Luật Thuế GTGT năm 2005 và Luật Quản lý thuế.
Thực hiện chương trình cải cách thuế bước 3 theo Quyết định số 201/QĐ-TTg ngày 6/12/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt chương trình cải cách hệ thống thuế đến năm 2010, đáp ứng yêu cầu hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế thế giới và khu vực, thúc đẩy phát triển sản xuất kinh doanh, tích lũy và tiêu dùng, đồng thời để tạo thuận lợi cho việc tra cứu, áp dụng pháp luật, Luật Thuế GTGT đã được Quốc hội Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 3 thông qua vào ngày 3/6/2008 và có hiệu lực áp dụng từ ngày 1/1/2009.
Điểm mới cơ bản của Luật Thuế GTGT 2008 so với trước đây là thu hẹp diện đối tượng không chịu thuế và diện áp dụng thuế suất 5%, bổ sung qui định điều kiện khấu trừ đối với hàng hóa, dịch vụ mua vào có giá trị từ 20 triệu đồng trở lên phải thanh toán qua ngân hàng, bỏ các phần qui định liên quan đến quản lý thuế.
Quá trình xây dựng, triển khai Luật Thuế GTGT ở nước ta thể hiện sự nhận thức đúng đắn tính phức tạp của thuế GTGT, nhất là kỹ thuật tính và thu thuế GTGT, nên về cơ bản đã xác định được một cơ chế điều chỉnh thích hợp đối với thuế GTGT trong bối cảnh những điều kiện để phát huy hiệu quả của sắc thuế này là chưa thực sự đầy đủ. Song trong quá trình xây dựng cũng như triển khai thực hiện đã có nhiều vấn đề vướng mắc phát sinh, vì lẽ đó, kể từ khi áp dụng đến nay các văn bản pháp luật thuế GTGT đã được sửa đổi, bổ sung liên tục để đáp ứng những yêu cầu của đời sống kinh tế - xã hội luôn luôn vận động và phát triển, cũng như yêu cầu của công tác quản lý thuế GTGT.