pháp luật hiện hành
2.1.2.1. Hoạt động của hoà giải viên thuộc tổ hòa giải
Theo quy định của pháp luật hiện hành, khi bất đồng, mâu thuẫn giữa các chủ thể phát sinh trong quá trình quản lý, sử dụng đất, phương thức đầu tiên Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp sử dụng là phương thức thương lượng hay còn gọi là phương thức tự hòa giải. Phương thức tiếp theo là giải quyết tranh chấp thông qua hòa giải ở cơ sở.
Hòa giải tranh chấp đất đai ở cơ sở được hiểu là quá trình hòa giải viên vận dụng pháp luật, đạo đức xã hội để giải thích, hướng dẫn, giúp đỡ, thuyết phục các
bên tranh chấp đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau các mâu thuẫn, bất đồng trong quá trình quản lý, sử dụng đất theo quy định của pháp luật hiện hành. Như vậy, hòa giải tranh chấp đất đai ở cơ sở là hoạt động được tiến hành bởi các hòa giải viên. Đây là những người có phẩm chất đạo đức, có uy tín trong cộng đồng dân cư, có khả năng thuyết phục, vận động nhân dân, có hiểu biết pháp luật [36, Điều 7] được các hộ gia đình bầu trên cơ sở giới thiệu của Ban công tác mặt trận, các tổ chức thành viên và được Chủ tịch UBND cấp xã ra quyết định công nhận [36, Điều 12].
Theo quy định của pháp luật, các hòa giải viên thực hiện hòa giải tranh chấp đất đai trên cơ sở đề nghị của một hoặc các bên tranh chấp; sự chủ động của chính các hòa giải viên; sự phân công của Tổ trưởng tổ hòa giải hoặc theo đề nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, hòa giải được tiến hành bởi một hoặc một số hòa giải viên. Trong phiên hòa giải, ngoài hòa giải viên và các bên tranh chấp, trong trường hợp cần thiết, hòa giải viên có thể mời những người thân thích, bạn bè, hàng xóm của một hoặc các bên, người cao tuổi, người có uy tín, người có kiến thức pháp luật, người biết rõ nội dung tranh chấp tham gia hòa giải.
Để việc hòa giải được thực hiện đúng quy định của pháp luật, trước khi hòa giải, các hòa giải viên phải xác định và phân loại tranh chấp nào được hòa giải, tranh chấp nào không hòa giải và tranh chấp nào không được hòa giải.
Những tranh chấp không được hoà giải ở cơ sở là những tranh chấp, mâu thuẫn gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, tranh chấp phát sinh từ các giao dịch dân sự trái pháp luật, trái đạo đức xã hội.
Những tranh chấp được hòa giải ở cơ sở là những tranh chấp phát sinh giữa những người sử dụng đất với nhau trong quá trình quản lý, sử dụng đất. Những tranh chấp này gồm: Tranh chấp về quyền chiếm hữu, quản lý và sử dụng đất; tranh chấp về tài sản liên quan đến đất đai; tranh chấp về chuyển QSD đất, trừ các tranh chấp liên quan đến các giao dịch trái pháp luật, trái đạo đức xã hội [61, tr 20].
Những tranh chấp không hòa giải ở cơ sở là những tranh chấp phát sinh giữa người sử dụng đất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Những tranh chấp này bao
gồm: Tranh chấp về quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế; tranh chấp về giá đất bồi thường; tranh chấp về thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất... [61, tr 20].
Khi hòa giải, các hòa giải viên thực hiện theo trình tự sau:
* Trước khi hòa giải: Lựa chọn hoặc phân công hoặc đề nghị hòa giải viên
hòa giải tranh chấp; Hòa giải viên lựa chọn thời gian, địa điểm tiến hành hòa giải.
* Trong khi hòa giải: Các hòa giải viên phải thẩm tra, xác minh vụ việc; gặp
gỡ từng bên hoặc các bên để giải thích, thuyết phục các bên để các bên đi đến sự tự thỏa thuận giải quyết tranh chấp, trong quá trình hòa giải, nếu được các bên tranh chấp đồng ý, hòa giải viên có thể lập biên bản hòa giải. Biên bản hòa giải phải đảm bảo đầy đủ các nội dung theo quy định.
* Sau khi hòa giải: Trường hợp hòa giải thành, hòa giải viên tiếp tục theo
dõi, động viên các bên tự nguyện thực hiện nội dung đã thỏa thuận. Trường hợp hòa giải không thành, hòa giải viên hướng dẫn các bên tranh chấp xử sự phù hợp với quy định của pháp luật và làm đơn gửi đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để được giải quyết theo quy định.
Tranh chấp đất đai là loại tranh chấp có tính chất phức tạp, khi tranh chấp phát sinh nó gây ảnh hưởng rất lớn tới mọi mặt của đời sống xã hội. Để hạn chế thấp nhất những ảnh hưởng xấu của tranh chấp đất đai đến đời sống xã hội đòi hỏi các tổ hòa giải phát huy tinh thần trách nhiệm, nắm bắt dư luận, vào cuộc và xử lý kịp thời những bất đồng, mâu thuẫn phát sinh.
2.1.2.2. Hoạt động của Hội đồng hòa giải thuộc UBND xã
Cùng với sự phát triển của hệ thống pháp luật đất đai, các chế định về hòa giải tranh chấp đất đai được thực hiện bởi cơ quan hành chính, đặc biệt là UBND cấp xã ngày càng được hoàn thiện. Tại Luật đất đai năm 1993, chủ trương khuyến khích hòa giải tranh chấp đất đai lần đầu tiên được ghi nhận và được quy định tại một điều duy nhất trong Luật, đó là khoản 1, Điều 38 với nội dung: "Nhà nước khuyến khích việc hoà giải các tranh chấp đất đai trong nhân dân. UBND xã,
phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với MTTQ Việt Nam, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế ở cơ sở và công dân hoà giải các tranh chấp đất đai".
Đây là quy định mang tính chất chung chung, hòa giải là biện pháp được Nhà nước khuyến khích áp dụng chứ không phải là bắt buộc. Nhà nước cũng quy định trách nhiệm của UBND cấp xã, MTTQ Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận trong việc hòa giải tranh chấp đất đai, tuy nhiên việc hòa giải được thực hiện thế nào, quy trình ra sao thì chưa có văn bản hướng dẫn. Như vậy, từ khi Luật đất đai năm 1993 ra đời UBND cấp xã đóng vai trò là trung gian hòa giải giúp đỡ các bên tự giải quyết tranh chấp [19, tr86].
Tiếp tục kế thừa tư tưởng, quan điểm đề cao vai trò hòa giải tranh chấp đất đai, Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn quy định UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp là cấp hòa giải thứ hai sau khi các bên tranh chấp không thể tự hòa giải được hoặc hòa giải ở cơ sở không thành [19, tr87], đồng thời là thủ tục bắt buộc trước khi các bên tranh chấp gửi đơn đến UBND cấp huyện hoặc TAND đề nghị giải quyết.
Theo quy định tại Điều 135 của Luật đất đai năm 2003, trong thời hạn 30 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đơn đề nghị của một hoặc các bên tranh chấp, UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp tổ chức hội nghị hòa giải với thành phần gồm: Chủ tịch hoặc Phó chủ tịch UBND, đại diện MTTQ, cán bộ Địa chính, cán bộ Tư pháp, các bên tranh chấp, Bí thư chi bộ, Trưởng thôn… Khi hòa giải, UBND cấp xã phải lập biên bản có chữ ký của các bên tranh chấp và xác nhận của UBND cấp xã. Trường hợp kết quả hoà giải khác với hiện trạng sử dụng đất thì UBND cấp xã chuyển kết quả hoà giải đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết theo quy định về quản lý đất đai.
Đối với tranh chấp đất đai mà các bên không có giấy GCN QSD đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai thì trong quá trình giải quyết tranh chấp, UBND cấp xã thành lập Hội đồng tư vấn giải quyết tranh chấp đất đai với thành phần gồm: Chủ tịch hoặc Phó chủ tịch
UBND làm Chủ tịch Hội đồng; đại diện MTTQ; Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố; đại diện một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất; cán bộ Địa chính, cán bộ Tư pháp [7, Điều 161].
Đến Luật đất đai năm 2013, hoạt động hòa giải tranh chấp đất đai của UBND cấp xã được thực hiện bởi Hội đồng hòa giải do UBND cấp xã thành lập. Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai gồm: Chủ tịch hoặc Phó chủ tịch UBND làm Chủ tịch Hội đồng; đại diện Ủy ban MTTQ xã; Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố; đại diện một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đất; cán bộ Tư pháp; cán bộ Địa chính. Tùy từng trường hợp cụ thể, có thể mời đại diện hội Nông dân, hội Phụ nữ, hội Cựu chiến binh, Đoàn thanh niên tham gia Hội đồng. Đây là một trong những điểm mới của Luật đất đai năm 2013 so với Luật đất đai năm 2003. Tuy nhiên có thể thấy: Mô hình Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai theo Luật đất đai năm 2013 là sự kế thừa mô hình Hội đồng tư vấn giải quyết tranh chấp đất đai theo Luật đất đất đai năm 2003 nhưng có sự khác biệt. Sự khác biệt này thể hiện ở chỗ: Theo Luật đất đai năm 2003, Hội đồng tư vấn giải quyết tranh chấp đất đai chỉ áp dụng trong trường hợp tranh chấp các bên không có GCN QSD đất, các giấy tờ khác theo quy định của pháp luật còn Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai theo Luật đất đai năm 2013 sẽ tiến hành hòa giải đối với tất cả các tranh chấp, kể cả tranh chấp các bên có giấy tờ hoặc không có giấy tờ.
Khi giải quyết tranh chấp đất đai, UBND cấp xã giải quyết trong thời hạn 45 ngày, kể từ ngày nhận đơn với quy trình sau:
Bƣớc 1. Chủ tịch UBND xã giao cho các cán bộ chuyên môn như: Cán bộ Tư pháp, cán bộ Địa chính nghiên cứu đơn, tiến hành thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất.
Bƣớc 2. UBND xã thành lập Hội đồng hòa giải với các thành phần theo quy định.
Bƣớc 3. Tổ chức cuộc họp hòa giải có sự tham gia của các bên tranh chấp, thành viên Hội đồng hòa giải và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.
Hòa giải chỉ được tiến hành khi có sự tham gia đầy đủ của các bên tranh chấp. Kết quả hòa giải của Hội đồng hòa giải là biên bản hòa giải thành hay không thành. Biên bản hòa giải phải đảm bảo đầy đủ các nội dung theo quy định.
Như vậy có thể khẳng định: Trong Luật đất đai năm 2013, việc hòa giải tranh chấp đất đai được thực hiện bởi Hội đồng hòa giải, đây là quy định nhằm đảm bảo tính khách quan, chính xác trong việc giải quyết tranh chấp với sự tham gia của đại diện một số hộ gia đình biết rõ về nguồn gốc, quá trình sử dụng đất của các bên tranh chấp.
2.1.2.3. Hòa giải của các cơ quan tham mưu thuộc UBND cấp huyện, cấp tỉnh, Bộ TN và MT
Hoạt động hòa giải của cơ quan tham mưu thuộc UBND cấp huyện, cấp tỉnh, Bộ TN và MT trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai là quy định mới trong Luật đất đai năm 2013. Điều này cho thấy, Nhà nước rất coi trọng phương thức hòa giải trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai.
Theo quy định hiện hành, sau khi nhận được đơn thư của tổ chức, cá nhân UBND huyện, cấp tỉnh, Bộ TN và MT tổ chức giải quyết theo quy trình sau:
Bƣớc 1. Bộ trưởng Bộ TN và MT, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện giao trách nhiệm cho cơ quan tham mưu, đơn vị chức năng (Phòng TN và MT, Sở TN và MT, Thanh tra nhà nước cấp huyện hoặc cấp tỉnh, Thanh tra Bộ TN và MT) tham mưu giải quyết.
Bƣớc 2. Cơ quan tham mưu, đơn vị chức năng có nhiệm vụ thẩm tra, xác minh vụ việc, tổ chức hòa giải giữa các bên tranh chấp.
Bƣớc 3. Nếu hòa giải thành, đơn vị chức năng, cơ quan tham mưu sẽ lập biên bản hòa giải thành và Bộ trưởng Bộ TN và MT, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện sẽ ra quyết định công nhận hòa giải thành, quyết định này được đảm bảo thi hành bằng biện pháp cưỡng chế. Trong trường hợp hòa giải không thành, đơn vị
chức năng, cơ quan tham mưu sẽ lập biên bản hòa giải không thành và Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện sẽ ra quyết định giải quyết tranh chấp đất đai.
Đây là quy định mới được ghi nhận trong Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn. Tuy nhiên trong thực tế, hòa giải tranh chấp đất đai của các chủ thể này kết quả đạt được không cao bởi chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm, về quy trình thực hiện. Hơn nữa, không phải cơ quan nào cũng có đội ngũ cán bộ, công chức có kinh nghiệm, kỹ năng và sự kiên trì để hòa giải.
2.1.2.4. Hoạt động hòa giải tranh chấp đất đai của TAND
Theo quy định hiện hành, tranh chấp đất đai sau khi được hòa giải tại UBND cấp xã không thành, TAND có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp khi một hoặc các bên tranh chấp khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết. TAND sẽ thụ lý giải quyết tranh chấp đất đai trong các trường hợp: Tranh chấp khi các đương sự có GCN QSD đất, quyền sở hữu nhà gắn liền với QSD đất hoặc có một trong các giấy tờ được quy định tại Điều 100 Luật đất đai năm 2013; tranh chấp về tài sản gắn liền với đất; tranh chấp khi các đương sự không có GCN QSD đất, quyền sở hữu nhà gắn liền với QSD đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ được quy định tại Điều 100 Luật đất đai năm 2013 nhưng các đương sự lựa chọn khởi kiện ra Tòa đề nghị giải quyết. Đây là một quy định mới trong Luật đất đai năm 2013. Với quy định này, thẩm quyền của Tòa án được mở rộng. Tòa án không chỉ thụ lý giải quyết các tranh chấp khi đương sự có các giấy tờ theo quy định mà còn có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp trên cơ sở lựa chọn của đương sự khi đương sự không có các giấy tờ theo quy định của Luật đất đai.
Theo quy định tại Điều 33, Điều 35, Điều 36 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2011, thẩm quyền giải quyết các vụ án dân sự của TAND được xác định theo nơi cư trú, nơi có trụ sở chính của bị đơn, đối với tranh chấp mà đối tượng tranh chấp là bất động sản thì TAND nơi có bất động sản sẽ thụ lý giải quyết.
Khi đương sự khởi kiện đề nghị Tòa án giải quyết tranh chấp, Tòa án chỉ thụ lý các vụ việc có căn cứ. Sau khi thụ lý vụ án, Tòa án sẽ phân công Thẩm phán tiến hành xác minh nội dung vụ việc. Để đảm bảo quyền tự định đoạt của các đương sự,
pháp luật quy định trước khi mở phiên tòa xét xử sơ thẩm, Thẩm phán được phân công giải quyết vụ việc sẽ tổ chức hòa giải với sự tham gia của Thư ký tòa án, nguyên đơn, bị đơn, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, người giám định, người phiên dịch, cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan, trừ những vụ việc không được hòa giải quy định tại khoản 1, Điều 181 của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2011, Điều 15 Nghị quyết số 05/2012/NQ-HĐTP ngày 03/12/2012 của Hội đồng thẩm phán TAND tối cao và những vụ việc không hòa giải được được quy định tại Điều 182 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2011.
Khi hòa giải, Thẩm phán được phân công sẽ thực hiện hòa giải theo trình tự,