Hòa giải là một phương thức giải quyết tranh chấp đất đai được ghi nhận trong các quy định của pháp luật. Cùng với việc nhận thức đúng đắn vai trò, tầm quan trọng của hòa giải trong việc giải quyết các tranh chấp đất đai phát sinh trong đời sống xã hội, hệ thống pháp luật điều chỉnh việc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ngày càng được hoàn thiện.
2.1.1.1. Các quy định của pháp luật hòa giải ở cơ sở
Qua nghiên cứu các tài liệu về pháp luật luật hòa giải ở cơ sở có thể thấy hệ thống pháp luật hòa giải ở cơ sở được hình thành và phát triển trải qua các giai đoạn:
Trước năm 1945, dưới chế độ thực dân nửa phong kiến, do tính tự quản của làng xã khá cao, việc hòa giải những mâu thuẫn nhỏ trong nội bộ nhân dân chủ yếu
do các hương ước, khoán ước của mỗi làng quy định và điều chỉnh như: Khoán ước xã Dương Liễu, huyện Đan Phượng, phủ Quốc Oai; Khoán ước làng Đông Ngạc, Từ Liêm, Hà Nội.
Sau cách mạng tháng Tám, hoạt động hòa giải được điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật như: Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/01/1946, Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/4/1946 quy định:“Ban tư pháp hòa giải tất cả các việc dân sự và thương sự…”[4, Điều 3],“Ban tư pháp xã có nhiệm vụ hòa giải tất cả các việc hộ và thương mại do các người đương sự muốn mang ra trước Ban tư pháp ấy”[5, Điều 4]; Thông tư số 02-TC năm 1954 của TAND tối cao về việc xây dựng Tổ hòa giải với tư cách là một tổ chức xã hội, không phân xử mà chỉ giải thích, thuyết phục để giúp đỡ các bên tự nguyện giải quyết những xích mích, tranh chấp một cách có tình, có lý, đến năm 1992 lần đầu tiên hoạt động hòa giải được ghi nhận trong Hiến pháp tại Điều 127.
Nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992 về hòa giải, ngày 25/12/1998, Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải cơ sở được ban hành. Ngày 18/10/1999, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 160/1999/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh. Đây là hai văn bản quy định đầy đủ và đồng bộ các vấn đề về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở, tạo cơ sở pháp lý cho việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động hòa giải ở cơ sở.
Tại kỳ họp thứ 5 ngày 20/6/2013, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật hòa giải ở cơ sở. Để triển khai thi hành Luật, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2014/NĐ-CP ngày 27/02/2014 quy định chi tiết một số điều thi hành Luật hòa giải ở cơ sở và ngày 30/7/2014, Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư liên tịch số 100/2014/TTLT-BTC-BTP quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước thực hiện công tác hòa giải ở cơ sở. Như vậy có thể khẳng định: Hệ thống pháp luật hòa giải ở cơ sở ngày càng được hoàn thiện,tạo cơ sở pháp lý để hoạt động hòa giải phát huy được hiệu quả trong thực tế.
2.1.1.2. Các quy định của pháp luật đất đai về hòa giải
Nhận thức rõ vai trò, tầm quan trọng của hòa giải trong giải quyết tranh chấp phát sinh trong đời sống xã hội, Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ VIII đã chỉ rõ: “Coi trọng vai trò hòa giải của chính quyền kết hợp với Mặt trận tổ quốc và các đoàn thể ở cơ sở”. Thể chế hóa quan điểm, đường lối của Đảng, Điều 127 Hiến pháp năm 1992 đã quy định: “Ở cơ sở, thành lập các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật”. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, lần đầu tiên Luật đất đai năm 1993 có quy định: “Nhà nước khuyến khích việc hoà giải các tranh chấp đất đai trong nhân dân…” [32, Điều 38]. Theo quy định, Nhà nước khuyến khích giải quyết tranh chấp đất đai trong nhân dân bằng hòa giải, đồng thời quy định trách nhiệm của UBND xã, MTTQ và các tổ chức thành viên, các tổ chức KT - XH và công dân trong việc hòa giải tranh chấp đất đai. Đây là điều luật đầu tiên và duy nhất trong Luật đất đai năm 1993 quy định về hòa giải và hòa giải là một phương thức giải quyết tranh chấp đất đai được Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp thực hiện.
Đến Luật đất đai năm 2003, hòa giải tranh chấp đất đai được ghi nhận tại Điều 135 của Luật và được hướng dẫn cụ thể, chi tiết tại Điều 159 Nghị định số
181/2004/NĐ-CP ngày 29/02/2004 của Chính phủ, cụ thể: Ngoài việc khuyến khích
các bên tranh chấp đất đai thương lượng hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hoà giải ở cơ sở, pháp luật còn quy định trường hợp các bên tranh chấp không hoà giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp. UBND cấp xã có trách nhiệm phối hợp với MTTQ và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác hoà giải tranh chấp đất đai trong thời hạn 30 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được đơn; việc hoà giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên tranh chấp và xác nhận của UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp. Nếu kết quả hoà giải khác với hiện trạng sử dụng đất thì UBND cấp xã chuyển kết quả hoà giải đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết theo quy định. Trường hợp hoà giải thành có thay đổi hiện trạng về ranh giới, chủ sử
dụng đất thì UBND cấp xã gửi biên bản hoà giải đến phòng TN và MT, sở TN và MT để phòng TN và MT, sở TN và MT trình UBND cùng cấp quyết định công nhận việc thay đổi ranh giới thửa đất và cấp mới GCN QSD đất.
Như vậy, Luật đất đai năm 2003 quy định: Khi tranh chấp đất đai giữa các chủ thể phát sinh, Nhà nước khuyến khích các bên giải quyết tranh chấp bằng phương thức thương lượng, hòa giải ở cơ sở và hòa giải của UBND cấp xã.
Tiếp tục kế thừa và nhằm hoàn thiện các quy định về hòa giải tranh chấp đất đai, Luật đất đai năm 2013 ra đời có những điểm mới so với Luật đất đai năm 2003 như: Quy định về việc tự hòa giải của các bên tranh chấp; hòa giải của Hội đồng hòa giải thuộc UBND cấp xã, hòa giải của cơ quan tham mưu thuộc UBND cấp huyện, cấp tỉnh, Bộ TN và MT; về thời hạn hòa giải; những nội dung cần phải có trong biên bản hòa giải của Hội đồng hòa giải; về quyết định công nhận hòa giải thành của UBND cấp huyện, cấp tỉnh, Bộ TN và MT…
Trên cơ sở quy định của Điều 202 Luật đất đai năm 2013 và Điều 88 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ, trong bài viết đăng trên tạp chí Dân chủ và Pháp luật năm 2013 của Tiến sỹ Nguyễn Quang Tuyến và Thạc sĩ Nguyễn Vĩnh Diện, hòa giải tranh chấp đất đai có một số điểm mới so với Luật đất đai năm 2003, cụ thể:
Thứ nhất: Thời hạn hòa giải không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn
yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai.
Thứ hai: Sau khi nhận được đơn đề nghị của một hoặc các bên tranh chấp,
UBND xã tiến hành xác minh đơn và thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai do Chủ tịch UBND hoặc Phó chủ tịch UBND làm Chủ tịch Hội đồng để thực hiện hòa giải.
Thứ ba: Quy định cụ thể thành phần tham gia hòa giải và việc hòa giải chỉ
được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt, trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ 2 thì được coi là việc hòa giải không thành.
Thứ năm: Quy định Chủ tịch UBND cấp xã sẽ tổ chức lại cuộc họp Hội đồng
hòa giải để xem xét giải quyết đối với ý kiến bổ sung nếu sau thời hạn 10 ngày, kể từ ngày lập biên bản hòa giải thành các bên tranh chấp có ý kiến bằng văn bản về nội dung khác với nội dung đã thống nhất trong biên bản hòa giải thành.
Thứ sáu: Quy định UBND cấp xã lập biên bản hòa giải không thành và
hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp tiếp theo nếu hòa giải không thành hoặc sau khi hòa giải thành, có ít nhất một trong các bên thay đổi ý kiến về kết quả hòa giải.
Thứ bảy: Trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai, UBND cấp huyện,
cấp tỉnh, Bộ TN và MT tổ chức hòa giải tranh chấp giữa các bên. Nếu hòa giải thành, Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp tỉnh, Bộ trưởng Bộ TN và MT ra quyết định công nhận hòa giải thành và nếu hòa giải không thành sẽ ra quyết định giải quyết tranh chấp.
Thứ tám: Quy định trách nhiệm của UBND cấp tỉnh phải ban hành quy định về
việc cưỡng chế thi hành quyết định công nhận hoà giải thành.
Như vậy có thể khẳng định: Luật đất đai năm 2013 đã có những quy định cụ thể, tiến bộ và ngày càng hoàn thiện hơn so với Luật đất đai năm 1993 và Luật đất đai năm 2003 về hòa giải tranh chấp đất đai, quy định cụ thể, tiến bộ và hoàn thiện này ngày càng đáp ứng nhu cầu thực tiễn. Việc hòa giải không chỉ được thực hiện ở cơ sở, tại UBND cấp xã mà còn được thực hiện ở UBND cấp huyện, cấp tỉnh, Bộ TN và MT. Điều này thể hiện Nhà nước ngày càng đề cao quyền tự định đoạt của các bên trong việc giải quyết các tranh chấp phát sinh.
2.1.1.3. Các quy định của pháp luật về hòa giải của Tòa án
Sau khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, bên cạnh các văn bản pháp luật của chế độ cũ về hòa giải tiếp tục được áp dụng, Nhà nước đã ban hành một số văn bản mới để điều chỉnh hoạt động hòa giải của Tòa án như: Sắc lệnh số 13/SL và Sắc lệnh số 51/SL được ban hành năm 1946 quy định về tổ chức Tòa án; Sắc lệnh số 85/SL năm 1950 về cải cách bộ máy tư pháp quy định trách nhiệm của TAND trong việc hòa giải tất cả các vụ kiện về dân sự và thương sự, kể cả việc xin ly dị [6,
Điều 9]; Luật Tổ chức TAND năm 1954 quy định trách nhiệm của TAND huyện, thị xã, thành phố thuộc huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh hoặc đơn vị hành chính tương đương trong việc hòa giải những tranh chấp về dân sự [36, Điều 16]; Thông tư số 25-TATC năm 1974 của TAND tối cao hướng dẫn việc hòa giải trong tố tụng dân sự...
Để giải quyết hiệu quả các vụ án dân sự, ngày 29/12/1989 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự được ban hành. Trong Pháp lệnh, hòa giải được ghi nhận là một nguyên tắc, một thủ tục mà Tòa án phải tiến hành trong quá trình giải quyết vụ án. Sau khi Pháp lệnh có hiệu lực thi hành, năm 1990 TAND tối cao đã ban hành Nghị quyết số 03/HĐTP hướng dẫn áp dụng một số quy định của Pháp lệnh, ngoài ra Bộ luật Dân sự năm 1995 cũng có những quy định liên quan đến hòa giải, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XI đã thông qua Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004. Ngoài việc kế thừa những điểm hợp lý trong các văn bản trước, Bộ luật và các văn bản hướng dẫn thi hành còn bổ sung nhiều quy định mới như: Quy định về thành phần hòa giải, việc thông báo hòa giải, trình tự thủ tục hòa giải… Khắc phục những tồn tại trong hệ thống pháp luật dân sự, ngày 26/3/2011, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004. Để triển khai thi hành Luật, năm 2012 TAND tối cao đã ban hành Nghị quyết số 05/2012/NQ-HĐTP hướng dẫn thi hành một số quy định trong Phần thứ hai “Thủ tục giải quyết vụ án tại Tòa án cấp sơ thẩm” của Bộ luật Tố tụng dân sự đã được sửa đổi, bổ sung theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng dân sự, tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Bộ luật này bắt đầu có hiệu lực từ ngày 01/7/2016. Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 có rất nhiều điểm mới về hòa giải, trong đó có quy định về việc công nhận hòa giải ngoài tố tụng. Đây là quy định quan trọng góp phần đảm bảo giá trị của hoạt động hòa giải ngoài tố tụng trong đó có hòa giải tranh chấp đất đai.
2.1.1.4. Các quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai theo tố tụng hành chính
Bên cạnh các quy định của Bộ luật Dân sự và Bộ luật tố tụng dân sự về hòa giải tranh chấp đất đai của Tòa án nhân dân, năm 2015 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Luật tố tụng hành chính. Trong văn bản pháp luật này có quy định về thủ tục đối thoại khi giải quyết tranh chấp đất đai của TAND, cụ thể:
. Theo quy định của Luật đất đai năm 2013 trong những tranh chấp mà các đương sự không có giấy tờ chứng minh theo quy định tại Điều 100 và lựa chọn giải quyết tranh chấp đất đai tại UBND thì: Đối với tranh chấp giữa các hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại TAND theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính. Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ TN và MT hoặc khởi kiện tại TAND theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính.
Khi giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính, trong giai đoạn chuẩn bị xét xử, TAND tổ chức đối thoại giữa các bên tranh chấp, trừ những vụ án không tiến hành đối thoại được. Căn cứ kết quả đối thoại giữa các bên đương sự, TAND sẽ ban hành các loại văn bản tương ứng, cụ thể:
+ Trường hợp qua đối thoại mà người khởi kiện vẫn giữ yêu cầu khởi kiện, người bị kiện vẫn giữ nguyên quyết định bị khởi kiện … thì Thẩm phán tiến hành các thủ tục để mở phiên tòa xét xử vụ án.
+ Trường hợp qua đối thoại mà người khởi kiện tự nguyện rút đơn khởi kiện thì Thẩm phán lập biên bản về việc người khởi kiện tự nguyện rút đơn khởi kiện, ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án đối với yêu cầu của người khởi kiện.
+ Trường hợp qua đối thoại mà người bị kiện cam kết sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ quyết định khởi kiện và người khởi kiện cam kết rút đơn khởi kiện thì Tòa án lập biên bản về việc cam kết của đương sự. Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày lập biên bản, người bị kiện phải gửi cho Tòa án quyết định hành chính mới và người khởi kiện phải gửi cho Tòa án văn bản rút đơn khởi kiện. Hết thời hạn này mà các đương sự không thực hiện cam kết của mình thì Thẩm phán tiến hành các thủ tục để mở phiên tòa xét xử vụ án. Trường hợp nhận được quyết định hành chính