Dựa trên quan điểm kế thừa và phát huy những điểm mạnh của các công trình nghiên cứu trước đây, luận văn sẽ tiếp tục nghiên cứu về kế toán khu vực công tại Việt Nam và tập trung nghiên cứu kiểm định các nhân tố tác động đến việc cải cách kế toán khu vực công Việt Nam theo hướng chuyển đổi kế toán khu vực công Việt Nam sang cơ sở dồn tích. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu để đưa ra ý kiến đề xuất nhằm cải cách kế toán khu vực công .
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Sau khi tìm hiểu tổng quan về tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước, tác giả nhận thấy việc chuyển đổi kế toán khu vực công sang cơ sở kế toán dồn tích là việc làm tất yếu và phù hợp với xu hướng kế toán khu vực công trên thế giới. Việt Nam đã có công trình nghiên cứu chứng minh về việc vận dụng IPSAS trên cơ sở kế toán dồn tích vào kế toán khu vực công Việt Nam là cần thiết và đạt được nhiều lợi ích. Tuy nhiên, cũng cần thiết có công trình nghiên cứu để xác định các nhân tố
tác động đến việc cải cách này trong khu vực công để cung cấp thông tin kế toán hữu ích cho các đối tượng sử dụng thông tin kế toán trong và ngoài khu vực công để phù hợp với thông lệ kế toán công quốc tế.
CHƢƠNG 2 : CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ KẾ TOÁN KHU VỰC CÔNG 2.1 TỔNG QUAN VỀ KHU VỰC CÔNG
2.1.1 Khái niệm
Có nhiều cách hiểu khác nhau về khu vực công. Trong thực tế, thuật ngữ “khu vực công” thường được hiểu đồng nghĩa với “khu vực nhà nước”. Theo nghĩa đó, khu vực nhà nước là khu vực hoạt động của xã hội trong đó, nhà nước giữ vai trò quyết định, chi phối. Thuật ngữ này thường được dùng để phân biệt với “khu vực tư” hay “khu vực phi nhà nước”, tức là khu vực hoạt động sản xuất sản phẩm và dịch vụ tư nhân quyết định.
Các định nghĩa về “khu vực công” được sử dụng cho đến năm 2005 đều xoay quanh chủ thể là Chính phủ. Năm 2011, Hiệp Hội Kiểm Toán Nội Bộ (viết tắt là IIA) đã ban hành một văn bản, trong đó hướng dẫn định nghĩa khu vực công. IIA (2011) đã định nghĩa khu vực công như sau:
“Khu vực công bao gồm các cơ quan chính phủ và các cơ quan đại diện, doanh nghiệp và các tổ chức khác, với đặc điểm: cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công”
Theo định nghĩa của CMKT công, thì có thể hiểu “khu vực công là khu vực hoạt động do Nhà nước làm chủ sở hữu, nhà nước đầu tư vốn, trực tiếp thực hiện hoặc một phần do tư nhân đầu tư, tiến hành có sự trợ giúp tài chính của Nhà nước và được Nhà nước quản lý tạo ra các sản phẩm và dịch vụ phục vụ nhu cầu chung thiết yếu của xã hội”
Tuy nhiên, dù hiểu theo cách nào thì giữa lý luận và thực tiễn cũng đều thống nhất quan điểm khu vực công là khu vực sản xuất ra các sản phẩm và dịch vụ phục vụ các nhu cầu phát triển chung, thiết yếu của nhà nước và xã hội. Xét từ góc độ chức
năng, khu vực công có hai chức năng chủ yếu là bảo đảm trật tự xã hội thông qua hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động cung cấp dịch vụ công cộng phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội.
2.1.2 Vai trò của Khu vực công
Ngay cả các nước phát triển, nơi khu vực tư đã hình thành và phát triển từ lâu đời, có đủ tiềm lực để thực hiện nhiều nhiệm vụ của Nhà nước và đã có quá trình tư nhân hóa hay xã hội hóa thì khu vực Nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng. GS.TS Vũ Huy Từ và cộng sự đã có những ý kiến về khu vực công được thể hiện ở các điểm sau:
- Khu vực công là công cụ trong tay Nhà nước để can thiệp vào xã hội, đảm bảo
trật tự xã hội và sự phát triển chúng.
- Khu vực công chi phối sự phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng của nhà nước. Vai trò quan trọng này được thể hiện trên các phương diện chủ yếu sau: + Nhà nước tự mình thực hiện công việc quản lý Nhà nước đối với những lĩnh vực chủ yếu, không thể giao cho các cấu trúc phi Nhà nước.
+ Thông qua hoạt động của khu vực công, Nhà nước điều tiết làm hạn chế các mặt trái của thị trường: chạy theo lợi nhuận, làm ô nhiễm môi trường, phân hóa giàu nghèo…
+ Nhà nước trực tiếp cung cấp một số loại hàng hóa và dịch vụ mà khu vực tư không thể thực hiện được, hoặc không muốn đầu tư vì rủi ro cao…Số lượng và chất lượng các sản phẩm này phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia.
Trong xu thế chung hiện nay, nền kinh tế của các quốc gia trên thế giới là nền kinh tế hỗn hợp trong đó có các thành phần kinh tế do tư nhân đảm nhận, các thành phần kinh tế do nhà nước đảm nhận. Do đó, việc căn cứ vào nguồn tài chính cung cấp,
cũng có thể đòi hỏi phải phân biệt thêm một khu vực trong đó “nhà nước và nhân
Hình 2.1: Nền kinh tế với các khu vực công, tƣ và hỗn hợp
Nguồn: Tài liệu đào tạo quản lý Khu vực công của GS.TS. Vũ Huy Từ
2.1.3 Đặc điểm và phạm vi hoạt động của Khu vực công 2.1.3.1.1 Các đặc điểm cơ bản 2.1.3.1.1 Các đặc điểm cơ bản
- Phụ thuộc vào định hướng chính trị
- Chịu sự chi phối của nhà nước.
- Chủ yếu do nhà nước đầu tư.
- Phục vụ cho mục tiêu phát triển chung của xã hội.
- Thường không nhằm mục tiêu lợi nhuận kinh tế.
2.1.3.1.2 Phạm vi hoạt động
Thông qua nhận định của IIA (2011), phạm vi hoạt động của khu vực công rất rộng từ việc thực hiện quyền quản lý nhà nước tới việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ phục vụ nhu cầu tiêu dùng của công dân và các tổ chức trong xã hội. Tuy nhiên, khó có thể định hình chính xác các lĩnh vực của xã hội thuộc khu vực công.
Khu vực tƣ nhân Khu vực hỗn hợp Nhà nƣớc và Tƣ nhân Khu vực Nhà Nƣớc
Tuy theo quan điểm và định hướng phát triển của mỗi quốc gia mà phạm vi của khu vực công được xác định khác nhau. Tại một quốc gia, phạm vi hoạt động của khu vực công trong những giai đoạn khác nhau cũng không giống nhau. Các hoạt động cơ bản của khu vực công bao gồm:
Hoạt động quản lý nhà nƣớc
Những hoạt động này nhằm đảm bảo cho hệ thống pháp luật của quốc gia đi vào cuộc sống. Đây là chức năng cơ bản và là điểm phân biệt cơ bản nhất trong hoạt động của khu vực công so với khu vực tư. Hoạt động này phản ánh tính chất quyền lực nhà nước của khu vực công. Một khu vực công mạnh là khu vực quản lý nhà nước có hiệu quả.
Hoạt động sản xuất và cung cấp các loại hàng hóa và dịch vụ công.
Hoạt động này do các đơn vị sự nghiệp công hoặc các doanh nghiệp nhà nước đảm nhận và hoạt động ở một số lĩnh vực quan trọng sau:
+ Nhà nước tổ chức các hoạt động sản xuất, cung cấp các dịch vụ, hàng hóa cho xã hội dưới hình thức là hàng hóa phục vụ nhu cầu xã hội và hàng hóa phục vụ nhu cầu nhân dân.
+ Nhà nước mua các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ của các chủ thể kinh tế khác để cung cấp cho xã hội theo cơ chế trực tiếp mua hay cơ chế hợp đồng giữa nhà nước và các thành phần kinh tế khác.
+ Nhà nước chi tiền, trợ cấp, thuê các chủ thể kinh tế khác làm ra các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ cung cấp cho xã hội hoặc đưa ra các hình thức khuyến khích ưu đãi về thuế, lãi suất tín dụng hay các điều kiện vật chất khác (xây nhà cho người có thu nhập thấp).
Hoạt động của nhà nước được thể hiện thông qua hai chức năng chủ yếu: quản lý, điều tiết để duy trì trật tự xã hội bằng cách sử dụng quyền lực nhà nước ( chức năng cai trị) và cung cấp các dịch vụ thiết yếu phục vụ nhu cầu chung của xã hội (chức
năng xã hội hay chức năng phục vụ). Để thực hiện hai chức năng này, nhà nước tổ chức ra các tổ chức, đơn vị sau:
Bộ máy quản lý nhà nước.
Các đơn vị sự nghiệp của nhà nước.
Các doanh nghiệp nhà nước.
2.1.4 Cơ cấu tổ chức của Khu vực công
Theo IMF (2001) bản dịch tham khảo dự án cải cách quản lý tài chính công – Bộ Tài Chính Việt Nam đã cho rằng: Khu vực công được hợp thành bởi Khu vực Chính phủ và các doanh nghiệp công.
2.1.4.1 Doanh nghiệp công
Doanh nghiệp công là các đối tượng pháp nhân được tạo lập nhằm mục đích sản xuất hàng hóa hoặc dịch vụ cho thị trường, có thể là nguồn đem lại lợi nhuận hoặc lợi ích cho chủ sở hữu. Các đơn vị thể chế đủ tiêu chuẩn doanh nghiệp được chính quyền sở hữu và kiểm soát được gọi là doanh nghiệp công.
2.1.4.2 Khu vực Chính phủ
Theo giáo trình Kế toán HCSN do PGS.TS Võ Văn Nhị và Cộng sự đã định nghĩa: “Khu vực Chính phủ hay Chính phủ nói chung, bao gồm mọi đơn vị Chính phủ và mọi thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường được các đơn vị Chính phủ kiểm soát và tài trợ phần lớn. Thông thường đơn vị Chính phủ được sử dụng để nói về các đơn vị thuộc về Chính phủ nói chung và đơn vị HCSN là một trong những đơn vị thuộc khu vực này”.
Trong luận văn này, tác giả tập trung vào đơn vị HCSN để tiến hành nghiên cứu và phân tích. Vì vậy, trong bài khi nói đến khu vực công, tác giả muốn đề cập đến đơn vị HCSN.
Đơn vị HCSN là các đơn vị hoạt động vì mục tiêu phi lợi nhuận, sử dụng NSNN cấp để thực hiện các công việc quản lý Nhà nước, quản lý hành chính, quản lý xã hội và cung cấp các loại dịch vụ công cho xã hội. Hoạt động HCSN luôn gắn liền với mục tiêu phục vụ cho đời sống, và lợi ích của nhân dân và đây là mục đích chính, cơ bản và chủ yếu.
Nguồn kinh phí hoạt động chính của đơn vị HCSN chủ yếu được tài trợ từ NSNN cấp toàn bộ, cấp một phần, hay các khoản thu khác từ phí, lệ phí, trợ cấp, thuế…Do đó, không có mối quan hệ giữa người thụ hưởng dịch vụ với người chi trả dịch vụ và các đơn vị này chịu sự chi phối quản lý trực tiếp từ Luật ngân sách Nhà nước.
Phạm vi hoạt động của đơn vị HCSN bao trùm lên mọi vùng miền, lĩnh vực, thuộc mọi cấp độ quản lý của Nhà nước và các hoạt động cung cấp dịch vụ công cho xã hội.
b.Phân loại:
Đơn vị hành chính: bao gồm các tổ chức hoạt động trong hệ thống các cơ quan
lập pháp, cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp của Nhà nước như: các bộ, ủy ban nhận dân các cấp…Hoạt động cơ bản của các đơn vị HCSN là cung cấp dịch vụ về quản lý hành chính công và luật pháp cho xã hội. Chất lượng hàng hóa, dịch vụ do các đơn vị này cung cấp quyết định đến tính hiệu lực và hiệu quả vận hành bộ máy quản lý Nhà nước. Do chỉ thuần túy là phục vụ quản lý Nhà nước nên các đơn vị này không tạo ra nguồn thu, mà có thì cũng không đáng kể, chủ yếu là tạo ra các khoản phí.
Đơn vị sự nghiệp: là các đơn vị hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực cung cấp các
hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội trong lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục thể thao…Mục đích hoạt động của các đơn vị này không vì lợi nhuận. Trong quá trình cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội, các đơn vị sự nghiệp được phép tạo lập nguồn thu nhập nhất định thông qua các khoản thu nhập chi phí và các khoản thu từ cung ứng dịch vụ để trang trải chi tiêu, tạo
nguồn tăng thu nhập cho cán bộ, viên chức. Nhưng những hoạt động này là hoạt động phụ, không ảnh hưởng đến chất lượng cung cấp dịch vụ công cho xã hội. Đơn vị HCSN cũng là một đơn vị kế toán, nên cũng có nhiệm vụ tổ chức công tác kế toán theo đúng quy định của Nhà nước để thu thập, xử lý, cung cấp những thông tin kế toán, tài chính thông qua BCTC nhằm phục vụ cho nhu cầu sử dụng của các đối tượng sử dụng thông tin bên trong và bên ngoài đơn vị.
c. Các cấp dự toán trong quản lý và sử dụng NSNN
Có 3 cách để phân loại đơn vị HCSN: phân loại theo chức năng hoạt động, theo hoạt động quản lý và theo tình hình tiếp nhận, phân bổ, và sử dụng nguồn kinh phí.
Căn cứ vào chức năng hoạt động, đơn vị HCSN được chia thành 4 loại:
- Các đơn vị hành chính từ Trung ương cho tới các địa phương.
- Các đơn vị sự nghiệp thực hiện việc cung cấp các dịch vụ công hoạt động trong
các vùng lãnh thổ của quốc gia.
- Các tổ chức đoàn thể xã hội, nghề nghiệp.
- Các đơn vị an ninh, quốc phòng bao gồm các đơn vị quân đội, công an.
Căn cứ vào cấp quản lý theo cơ cấu bộ máy Nhà nước thì đơn vị HCSN được
phân thành 2 loại:
- Đơn vị HCSN cấp Trung ương.
- Đơn vị HCSN cấp địa phương.
Căn cứ vào việc tiếp nhận, phân bổ, và sử dụng kinh phí Nhà nước, thì đơn vị
HCSN được phân thành 3 cấp:
- Đơn vị dự toán cấp 1: trực tiếp nhận kinh phí Ngân sách từ Thủ tướng Chính phủ hoặc chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và thực hiện việc phân bổ chi phí cho các đơn vị dự toán cấp 2 hoặc cấp 3.
- Đơn vị dự toán cấp 2: nhận kinh phí từ ngân sách được phân bổ từ đơn vị dự toán cấp 1 và tiến hành phân bổ kinh phí cho các đơn vị dự toán cấp 3.
- Đơn vị dự toán cấp 3: tiếp nhận kinh phí được phân bổ từ đơn vị dự toán cấp 1, hoặc cấp 2 và sử dụng kinh phí được cấp để thực hiện các hoạt động.
Sơ đồ 2.1: Sơ đồ phân bổ dự toán các cấp
Nguồn: Giáo trình Kế Toán hành chính sự ghiệp của PGS.TS.Võ Văn Nhị (2015)
* Theo định nghĩa trên thì khu vực công gồm doanh nghiệp công và khu vực Chính phủ. Khái niệm này mang tính chất rộng và bao phủ. Vì vậy, tác giả chỉ chọn Khu vực công tại khu vực Chính phủ hay đơn vị HCSN làm đối tượng để nghiên cứu trong bài viết của mình. Do đó, việc chuyển đổi cơ sở kế toán khu vực công cũng sẽ đề cập đến kế toán đơn vị HCSN tại Việt Nam.
2.2 TỔNG QUAN VỀ LÝ THUYẾT KẾ TOÁN CÔNG 2.2.1 Khái niệm 2.2.1 Khái niệm
Theo Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF): “Kế toán công là công cụ và phương tiện quản lý tài sản, các quỹ và thực hiện các giao dịch của Chính phủ”. Ngoài ra, còn một số định nghĩa về kế toán công khác. Nhưng trong bài viết này, tác giả sử dụng khái niệm kế toán công do Quỹ tiền tệ quốc tế IMF làm tiêu chuẩn để tiến hành nghiên cứu phân tích và đánh giá.
2.2.2 Vai trò của Kế toán công
- Kế toán công là công cụ phục vụ cho quá trình quản lý NSN; phục vụ cho các
quyết định của đơn vị sử dụng ngân sách; công cụ để kiểm tra, giám sát hoạt động kinh tế - tài chính của Nhà nước; công cụ chứng minh việc chấp hành ngân sách của đơn vị sử dụng NSNN.