3.3.2.1. Những hạn chế trong quản lý ODA
Bên cạnh những kết quả đạt được, việc quản lý nguồn vốn ODA tại tỉnh Hà Nam cũng còn có những hạn chế:
Thứ nhất, Nghị định số 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý và
sử dụng ODA đã có những sửa đổi phù hợp hơn các quy địn h đã được ban hành trước đó, song ODA lại chịu sự chi phối của nhiều văn bản pháp quy khác (Quản lý đầu tư xây dựng công trình; đấu thầu; đền bù, di dân, giải phóng mặt bằng…) có những nội dung không nhất quán với nhau; một số bộ phận cán bộ nhận thức còn hạn chế cũng như năng lực quản lý còn yếu; quy định trong nước và quy định nhà tài trợ còn có những khác biệt... Hạn chế này dẫn đến công tác theo dõi, đánh giá, kiểm tra tình hình quản lý thực hiện các dự án, chương trình ODA chưa được thực hiện một cách đồng bộ và chuẩn mực.
Thứ hai, công tác kế hoạch giải ngân và triển khai tiến độ ở một số
chương trình, dự án được xây dựng chưa dựa vào thực tế yêu cầu của địa phương và sự minh bạch hóa thông tin, trao đổi 2 chiều giữa địa phương và Tỉnh cũng chưa được thực hiện tốt. Về cơ bản công tác giải ngân đã đa ̣t tiến đô ̣ đề ra tuy nhi ên vẫn còn một số dự án chưa hoàn toàn theo kị p đúng tiến đô ̣ đã cam kết . Mô ̣t số dự án vẫn còn bi ̣ châ ̣m điển hình là dự án đang triển khai: Phát triển các đô thị loại vừa – Tiểu dự án Thành phố Phủ Lý (Nguồn: Sở kế hoạch đầu tư Hà Nam , 2014. Báo cáo tình hình thực hiện Tiểu Dự án thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam thuộc Dự án Phát triển các đô thị loại vừa
65
Thứ ba, công tác khảo sát, lâ ̣p, thiết kế, theo dõi, đánh giá ODA còn
hạn chế: Công tác theo dõi và đánh giá các chương trình dự án ODA , hoạt đô ̣ng của các ban quản lý ODA chưa được quan tâm đúng mức đă ̣c biê ̣t ở các khâu như lâ ̣p kế hoạch, quản lý rủi ro trong quá trình triển khai, kỹ năng theo dõi, đánh giá… ; chế đô ̣ báo cáo , thanh quyết toán tài chính chưa được thực hiê ̣n nghiêm túc và thiếu các chế tài cần thiết . Suốt mô ̣t thời gian dài công tác theo dõi vốn ODA chỉ mới chủ yếu tâ ̣p trung vào báo cáo tiến đô ̣ , tình hình thực hiện để đáp ứng yêu cầu của nhà tài trợ nhằm giải ngân dự án chứ chưa chú ý thỏa đáng khâu thẩm đi ̣nh hiê ̣u quả dự án.
Thứ tư, tổ chứ c quản lý ODA, năng lực cán bô ̣ còn yếu kém: Cơ cấu tổ
chức và phân cấp trong công tác quản lý ODA chưa đáp ứng được những yêu cầu của quá trình đổi mới quản lý nguồn lực công. Bô ̣ máy QLDA phân tán ở nhiều cơ quan và phải chi ̣u sự chi phối của nhiều cơ quan quản lý nhà nước , trong khi giữa các cơ quan này chưa có sự phân công, phân cấp rõ ràng, chức năng, nhiê ̣m vu ̣ còn chồng chéo . Tổ chức và quy chế hoa ̣t đô ̣ng của các ban quản lý chương trình , dự án ODA chưa chặt chẽ . Bên ca ̣nh đó viê ̣c lâ ̣p kế hoạch phân bổ cho dự án chưa thực sự gắn với nhu cầu sử dụng vốn trong thực tế do không thực hiê ̣n đúng chu trình dự án . Khi xây dựng báo cáo nghiên cứu khả thi đã không xác đi ̣nh rõ mu ̣c tiêu đầu tư, hạng mục đầu tư và tính đồng bộ giữa các khâu dẫn tới việc mua thiết bị , máy móc, nguyên liê ̣u không đủ, công suất thiết kế đa ̣t thấp...Mô ̣t điều đáng nói nữa là năng lực cán bô ̣ tham gia , quản lý các chương trình , dự án ODA còn yếu về nghiê ̣p vu ̣ , chuyên môn , kỹ năng hợp tác quốc tế , nhất là về ngoa ̣i ngữ . Mă ̣c dù được quan tâm ta ̣o điều kiê ̣n và đă ̣c biê ̣t được ưu tiên đào ta ̣o nhưng mô ̣t bô ̣ phâ ̣n cán bộ QLDA vẫn còn nhi ều mặt bất cập , thiếu sự hiểu biết kỹ lưỡng về các chính sách, thủ tục của các Nhà tài trợ và thiếu năng lực gắn kết, vâ ̣n du ̣ng và thuyết phu ̣c các nhà tài trợ chấp nhâ ̣n các đề xuất hợp lý cho phù hợp với
66
điều kiện của Việt Nam. Do vâ ̣y dẫn đến viê ̣c chuẩn bi ̣ nô ̣i dung dự án không kỹ, lúng túng trong việc thực hiện , triển khai dự án. Đây là nguyên nhân làm cho viê ̣c giám sát dự án nhiều lúc còn bi ̣ buông lỏng. Khó khăn này xuất phát từ thực tế khách quan , đô ̣i ngũ cán bô ̣ hiê ̣n nay phần lớn là đã công tác từ nhiều năm trước, được đào ta ̣o khi nước ta còn thiếu thốn về nhiều mă ̣t.
Thứ năm, khó khăn trong công tác đền bù , giải phóng mặt bằng : Một
trong những vấn đề nan giải và là nguyên nhân phổ biến gây ra sự chậm trễ trong giải ngân các dự án ODA là việc đền bù, giải phóng mặt bằng và tái định cư. Nhất là các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng cần mặt bằng lớn ở các nơi đông dân và nhà đất có giá trị cao. Chi phí dành cho đền bù và tái định cư rất lớn, đôi khi chi phí này chiếm đến 2/3 tổng chi phí của dự án. Ngân sách dùng cho công tác đền bù cho người dân bị ảnh hưởng thường bị thiếu và chậm. Chính sách và thủ tục đền bù giải phóng mặt bằng còn rất phức tạp. Xác định đất đã xây dựng, đất ở và đất nông nghiệp trên cùng một khu vực có khung giá chênh lệch quá lớn và khung giá đất quy định thường thấp hơn giá thị trường nên dẫn đến việc người dân kéo dài khiếu kiện và dây dưa trong việc di dời. Bên cạnh đó, còn có những trường hợp người dân đòi hỏi bất hợp lý và cố tình không chịu di dời. Mô ̣t ví du ̣ điển hình như Dự án phát triển các đô thị loại vừa - Tiểu dự án thành phố Phủ Lý: Dự án bao gồm 07 gói thầu xây lắp cho đến thời điểm hiện tại đã và đang thực hiện 03 gói thầu. Tuy nhiên công tác giải phóng mă ̣t bằng vẫn là rào cản ảnh hưởng đến tiến đô ̣ thi công công trình . Cụ thể Gói thầu PL3-01: Xây dựng đường D4- N7, đoạn Km1+00 đến Km4+710 và hạ tầng kỹ thuật kèm theo mới bàn giao mặt bằng được 2,7km, còn tồn tại 1km thuộc thôn Hoà Lạc do các hộ đã nhận tiền rải rác, không đảm bảo mặt bằng thi công do còn kiến nghị về việc giao đất % giữa dự án cũ trước đây và dự án mới của các hộ bị thu hồi đất nông nghiệp (Nguồn: Sở kế hoạch đầu tư Hà Nam , 2014. Báo cáo tình hình thực hiện Tiểu Dự án thành phố Phủ Lý , tỉnh Hà Nam thuộc Dự án Phát
67
triển các đô thị loại vừa tại Việt Nam . Hà Nam.). Một số gói thầu khác của
dự án chưa thực hiê ̣n vì công tác giải phó ng mă ̣t bằng cũng đang gă ̣p khó khăn do người dân chưa chi ̣u di dời.
Thứ sáu, khó khăn về nguồn vốn đối ứng của tỉnh cho dự án; một số
dự án chưa được bố trí đúng theo kế hoạch đã xây dựng. Ví dụ như dự án Phát triển các đô thị loại vừa – Tiều dự án thành phố Phủ Lý đang được triển khai. Theo kế hoạch thực hiê ̣n các gói thầu của dự án thì tính đến hết năm 2014 tổng số vốn đối ứ ng thực hiê ̣n cho dự án là 82,84% trên tổng vốn đối ứng nhưng trên thực tế th ì số vốn này chỉ mới giải ngân được 70,05% tính đến hết năm 2014. Như vâ ̣y đã bi ̣ châ ̣m so với kế hoa ̣ch đă ̣t ra (Nguồn: Sở kế hoạch đầu tư Hà Nam , 2014. Báo cáo tình hình thực hiện Tiểu Dự án thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam thuộc Dự án Phát triển các đô thị loại vừa tại Việt
Nam. Hà Nam.)
3.3.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế
Những hạn chế nói trên do nhiều nguyên nhân, trong đó có một số nguyên nhân chủ yếu sau:
Một là, nhận thức còn hạn chế của một bộ phận cán bộ tham gia quản
lý chương trình, dự án và một số đối tượng (đơn vị, địa phương) thụ hưởng chương trình, dự án về bản chất vốn ODA cơ bản là vốn đi vay. Có không ít người coi đây là viện trợ không hoàn lại, hoặc sau nhiều năm nhà tài trợ sẽ lại xóa nợ, nên họ chưa có ý thức thường trực trong việc quản lý, sử dụng vốn ODA.
Hai là, năng lực của đội ngũ cán bộ tham gia quản lý chương trình, dự
án ODA còn yếu, nhất là ở địa phương. Do đó, việc tham mưu triển khai lập kế hoạch giải ngân, kế hoa ̣ch phân bổ vốn và triển khai tiến độ dự án còn lúng túng, nhiều khi có sai sót. Một số Giám đốc dự án không có kinh nghiệm quản lý trong lĩnh vực được giao phó, hoặc có kinh nghiệm về chuyên môn nhưng lại không có kinh nghiệm về quản lý tài chính. Đa số cán
68
bộ làm việc trong các Ban QLDA là cán bộ đã làm viê ̣c trước đó lâu năm nên chưa đáp ứng được yêu cầu về ngoại ngữ, sự hiểu biết về các lĩnh vực chuyên môn của ngành còn hạn chế nên hiệu quả chưa cao.
Trong khi đó, hầu hết cán bộ của Tỉnh làm việc cho dự án theo chế độ kiêm nhiệm, mà chưa có những quy định về chế độ phụ cấp đối với các công việc này (Quyết định số 61/2006/QĐ-BTC của Bộ Tài chính về việc ban hành một số định mức chi tiêu áp dụng cho các chương trình/dự án có sử dụng nguồn vốn ODA tháng 11 năm 2014 mới ban hành). Điều đó, ít nhiều làm ảnh hưởng đến chất lượng và tiến độ chung của dự án.
Ba là, vốn đối ứng còn thiếu và phân bổ chưa hợp lý là do nguồn vốn
góp từ người dân gặp nhiều khó khăn, ngân sách địa phương cũng được phân chia theo kế hoạch nên nếu lấy ngân sách địa phương cấp cho các dự án ODA thì có thể thiếu vốn cho các dự án khác trong kế hoạch đã đề ra. Bên cạnh đó, viê ̣c xây dựng kế hoạch nguồn vốn đối ứng cho các dự án có sử dụng vốn ODA khi đề xuất dự án còn chưa sát với thực tế dự án nên khi thực hiê ̣n thì không thực hiện được chuyển sang kiến nghị hỗ trợ vốn đối ứng nên dự án chưa triển khai được.
Bốn là, chưa có chính sách khuyến khích , khích lệ người dân trong
viê ̣c chấp hành tốt công tác giải phóng mă ̣t bằng . Công tác vâ ̣n đô ̣ng người dân trong viê ̣c di dời chưa tốt, chưa ki ̣p thời.
Năm là, giai đoạn trước năm 2012 chưa phân công rõ cơ quan quản lý
nhà nước nào sẽ là đầu mối, chịu trách nhiệm kiểm tra tình hình quản lý, thực hiện cũng như chủ trì việc đánh giá hiệu quả của các chương trình , dự án ODA khi dự án kết thúc ; hoặc chịu trách nhiệm làm đầu mối đứng ra xử lý các vấn đề phát sinh từ các chương trình , dự án ODA trong quá trình thực hiện có liên quan đến nhiều Sở , ban, ngành khác nhau trong Tỉnh để kiến nghị UBND Tỉnh xem xét , quyết định biện pháp xử lý thuộc thẩm quyền quy định.
69
CHƢƠNG 4
GIẢI PHÁP NÂNG CAO CÔNG TÁC QUẢN LÝ