trên thế giới và bài học cho tỉnh Hà Nam
1.2.3.1. Kinh nghiệm quản lý ODA
a. Kinh nghiệm của Thái Lan
- Chính phủ Thái Lan chủ động và làm chủ trong hoạt động thu hút và quản lý vốn ODA. Chính phủ là người chủ động trong việc hoạch định chiến lược và kế hoạch thu hút và quản lý nguồn vốn ODA, chủ động trong tiếp cận các tổ chức đa phương và các nhà tài trợ song phương và là trung gian phối hợp các nhà tài trợ nhằm tránh tình trạng vốn ODA bị sử dụng chồng chéo, không hiệu quả.
Trước khi tiến hành xin viện trợ, chính phủ luôn chuẩn bị tốt dự án để xin viện trợ, cụ thể là xem xét trước các vấn đề: (i) Tính cấp thiết của dự án (về kinh tế, tài chính, xã hội); (ii) Xác định rõ mức vốn cần vay, nguồn vốn vay và vốn trong nước cần bổ sung; (iii) Hiệu quả sử dụng và khả năng hoàn vốn ODA. Bên cạnh đó chính phủ Thái Lan luôn chọn những lĩnh vực ưu tiên có cơ cấu hợp lý, cụ thể: (i) Nguồn viện trợ không hoàn lại sẽ được ưu tiên sử dụng vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng hoặc những lĩnh vực có tác động lớn đế đại đa số quần chúng nhân dân; (ii) Nguồn viện trợ có hoàn lại sử dụng vào các lĩnh vực đòi hỏi nguồn vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn dài, không có tính hấp dẫn đối với các nhà đầu tư.
- Chủ động tổ chức thực hiện có hiệu quả nguồn vốn ODA:
+ Tổ chức bộ máy thực hiện có năng lực: Thành lập Tổng cục Hợp tác Kinh tế và Kỹ thuật trực thuộc phủ Thủ tướng với tư cách là cơ quan quản lý
36
Nhà nước để quản lý, điều phối quá trình thực hiện vốn ODA. Mỗi chương trình, dự án ODA khi triển khai đều chỉ định thành lập ra một ban quản lý dự án do Tổng cục Hợp tác Kinh tế và Kỹ thuật ra quyết định. Ban quản lý dự án có chức năng và trách nhiệm thay mặt Nhà nước quản lý việc tổ chức thực hiện mục tiêu dự án.
+ Đưa ra những quy định, quy chế chặt chẽ trong tổ chức thực hiện vốn ODA: (i) Mỗi chương trình, dự án sử dụng vốn ODA đều dành một khoản chi phục vụ cho công tác tư vấn mang tính chất bắt buộc khoảng 4-5% giá trị dự án nhằm chi trả cho hoạt động thuê khảo sát lập dự án tiền khả thi, dự án khả thi và giám sát thực hiện dự án. Các công việc này được thực hiện do một cơ quan tư vấn độc lập, chuyên môn hoá, có trình độ, năng lực thực sự; (ii) Thực hiện dự án, mua sắm thiết bị phải tuân theo nguyên tắc đấu thầu. Tuỳ từng dự án mà tuân thủ đấu thầu trong nước hay đấu thầu quốc tế. Công tác tổ chức chuẩn bị, thực hiện do một Công ty tư vấn (một cơ quan chuyên trách về đấu thầu đảm nhận thay mặt ban quản lý dự án); (iii) Phần đánh giá hiệu quả dự án được thực hiện do một cơ quan quản lý Nhà nước về vốn ODA (hoặc thuê một cơ quan có chức năng chuyên môn hoá). Kiểm soát chặt chẽ tiến độ thực hiện, hoạt động chi tiêu của dự án sử dụng vốn ODA. Kinh nghiệm của Thái Lan đã chỉ ra, công tác kiểm soát hết sức quan trọng, nó vừa đảm bảo được tiến độ thực hiện dự án theo thời gian, vừa loại bỏ được những lãng phí, tham nhũng trong quá trình thực hiện. Nguyên tắc của quá trình thực hiện là quá trình vận động của luồng tài chính phải song hành với luồng vật chất và tiến độ của dự án. Công tác kiểm soát được thực hiện bởi một cơ quan kiểm soát chính phủ hay thuê một Công ty kiểm toán chuyên trách.
Với quan điểm nhất quán và quy định chặt chẽ về thu hút, sử dụng và quản lý nguồn vốn ODA, Thái Lan đã tiếp nhận và sử dụng khá hiệu quả nguồn vốn vay ODA và luôn hoàn trả đúng hạn. Đối với hạn mức vay và trả nợ hàng năm , Chính phủ Thái Lan đã xác định mọi khoản vay không được
37
tính là nguồn thu Ngân sách , nhưng các khoản trả nợ phải được tính vào các khoản chi để cân đối Ngân sách quốc gia hàng năm . Chính phủ Thái Lan thường khống chế: (1) Mức vay nợ không được vượt quá 10% thu ngân sách và (2) Mức trả nợ bằng 9% kim nga ̣ch xuất khẩ u hoă ̣c 20% chi ngân sá ch. (Nguồn: Thông tin KHCN , 2006. Một số kinh nghiê ̣m về quản lý và sử dụng ODA trên thế giới và Viêt Nam)
b. Kinh nghiệm của Malaysia
Thành công trong việc sử dụng nguồn viện trợ ODA ở Malaysia xuất phát từ việc tập trung hóa trong quản lý nhà nước. Văn phòng Kinh tế Kế hoạch cùng với Bộ Ngân khố đóng vai trò chủ yếu trong việc lập kế hoạch và quản lý hành chính đối với nguồn viện trợ nước ngoài. Văn phòng này đảm nhận các chức năng chủ yếu là đưa ra mục tiêu, chính sách, kế hoạch ở cấp trung ương; chịu trách nhiệm phê duyệt chương trình dự án và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia. Còn Bộ Ngân khố chịu trách nhiệm điều phối những vấn đề liên quan đến tài chính và kế toán. Việc thực hiện các dự án liên quan đến ODA, cùng việc đánh giá kết quả thực hiện, cũng như có các kiến nghị thay đổi nếu cần thiết, đều được hai cơ quan này phối hợp rất hiệu quả. “Trái tim” của Văn phòng Kinh tế Kế hoạch là Bộ phận lập Kế hoạch kinh tế. Bộ phận này tập hợp những nhân sự có trình độ và dày dặn kinh nghiệm trong việc giải quyết những vấn đề liên quan đến ODA. Bộ phận này còn đóng vai trò là Ban thư ký Chương trình Viện trợ kỹ thuật nước ngoài của Malaysia, cố vấn cho Uỷ ban Đầu tư nước ngoài.
Trong việc phân cấp quản lý ODA, Malaysia có sự phân định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý. Giữa các cơ quan này có sự phối hợp chặt chẽ và có chung một quan điểm là tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho các ban quản lý dự án để thực hiện các dự án đúng tiến độ, áp dụng các thủ tục trình duyệt nhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết.
38
Hiện nay, Malaysia áp dụng khá thành công công nghệ thông tin trong công tác theo dõi, giám sát các cơ quan liên quan đến quản lý vốn ODA bằng cách đưa toàn bộ các đề nghị thanh toán lên mạng. Nhờ cách quản lý minh bạch như vậy, nên Malaysia trở thành một trong những “điểm sáng” về chống tham nhũng.
Bên cạnh đó, việc phân cấp tốt trong quản lý tài chính cũng là một lý do tạo nên sự thành công của Malaysia trong việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA. Những vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án tại Malaysia cũng được giải quyết ngay tại các bang, do ban công tác phát triển bang và hội đồng phát triển quận, huyện xử lý, chứ không phải trình lên tận Chính phủ, hay các bộ chủ quản. Bên cạnh đó, còn những nguyên nhân khác dẫn tới thành công trong quản lý và sử dụng ODA ở Malaysia. Đó là:
- Sự phối hợp giữa nhà tài trợ và nước nhận viện trợ trong trong hoạt động kiểm tra, giám sát các dự án ODA, mà nội dung đánh giá tập trung chủ yếu vào việc so sánh hiệu quả của dự án với kế hoạch, chính sách và chiến lược, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào kết quả.
- Có sự tham gia của khu vực tư nhân vào thực thi dự án đặc biệt trong các dự án kết cấu hạ tầng, năng lượng và công nghiệp.
- Đặc biệt là văn hóa chịu trách nhiệm của các cán bộ quản lý ở Malaysia (Nguồn: Nguyễn Thị Tình , 2013. Thu hút, quản lý, sử dụng ODA : Nhìn từ Malaysia và Indonesia.Tạp chí Tài chính, 29-8/2013)
c. Kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng
Tại Đà Nẵng, bên cạnh việc thu hút các nguồn vốn đầu tư trong nước, đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI, thành phố đã có những thành tựu đáng kể trong công tác vận động, thu hút, quản lý nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
Theo Sở Kế hoạch và Đầu tư Đà Nẵng, tính đến năm 2015 thành phố đã tiếp nhận 33 dự án sử dụng nguồn vốn ODA với tổng vốn đầu tư khoảng 764,69 triệu USD, trong đó vốn ODA là 575,5 triệu USD, vốn đối ứng là 189,19 triệu USD (Bảng 1).
39
Bảng 1.1. Dự án có sử dụng vốn ODA tại Đà Nẵng (1999-2014)
(Đơn vị tính: Triệu USD)
Số dự án Tổng vốn đầu tƣ Vốn ODA Vốn đối ứng
33 764,69 575,50 198,19
Nguồn: Sở Kế hoạch và Đầu Tư Đà Nẵng (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Trong số 33 dự án đã tiếp nhận, có 07 dự án đang được triển khai thực hiện với tổng vốn đầu tư trên 386,7triệu USD và 26 dự án đã hoàn tất với tổng vốn đầu tư là 377,99 triệu USD. Về các dự án đang triển khai, có một số dự án đầu tư lớn tập trung trong lĩnh vực xây dựng phát triển hạ tầng, cấp nước và y tế như dự án Phát triển bền vững thành phố Đà Nẵng (272,7 triệu USD), dự án Mở rộng hệ thống cấp nước Đà Nẵng giai đoạn 2012-2018 (86,03 triệu USD), dự án Trung tâm Khu vực miền Trung về Y học hạt nhân và Xạ trị (12 triệu USD). Các dự án ODA tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển công nghệ thông tin và truyền thông, y tế, giao thông, cấp thoát nước và cải thiện vệ sinh môi trường xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng như: cải tạo hệ thống cấp nước, thoát nước, giao thông của thành phố; xây dựng, nâng cấp hạ tầng công nghệ thông tin truyền thông, cung cấp trang thiết bị y tế kỹ thuật cao, nâng cao công tác tầm soát, chẩn đoán và điều trị bệnh ung thư cho cả khu vực miền Trung và Tây Nguyên … góp phần không nhỏ vào công cuộc xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng, làm thay đổi bộ mặt đô thị của thành phố trong thời gian qua.
Đạt được các kết quả trên, bên cạnh sự hỗ trợ kịp thời, hiệu quả của các Bộ, Ngành Trung ương trong công tác xúc tiến vận động nguồn vốn ODA, sự quan tâm, hỗ trợ rất lớn của các nhà tài trợ, đặc biệt là Ngân hàng Thế giới, thành phố đã kịp thời có những cải tiến tích cực trong công tác quản lý triển khai thực hiện dự án. Cụ thể:
- Thành phố luôn cố gắng phát huy vai trò làm chủ của mình trong việc sử dụng vốn viện trợ ODA từ các nguồn song phương và đa phương, luôn
40
bám sát những quy định của Nhà nước, đồng thời hài hòa thủ tục với nhà tài trợ về việc tiếp nhận nguồn tài trợ cũng như trong công tác đấu thầu lựa chọn các nhà thầu triển khai thực hiện các dự án.
- Trong công tác quản lý dự án, đối với một số dự án lớn (dự án Đầu tư cơ sở hạ tầng ưu tiên, dự án Phát triển bền vững thành phố), UBND thành phố thành lập Hội đồng điều hành dự án với thành viên là lãnh đạo UBND thành phố và lãnh đạo các Sở, ngành liên quan. Nhiệm vụ của Hội đồng điều hành là giám sát và chỉ đạo, thường xuyên tổ chức họp định kỳ để điều hành tiến độ thực hiện các giai đoạn triển khai dự án, kịp thời giải quyết các vướng mắc phát sinh, đảm bảo dự án triển khai hiệu quả.
- Trong công tác thẩm định đấu thầu đối với một số công trình trọng điểm, UBND thành phố chỉ đạo, phân cấp các Sở, ngành là đơn vị chủ dự án chủ động phê duyệt hồ sơ và chịu trách nhiệm trước UBND thành phố. Điều này giúp rút ngắn các quy trình thủ tục mà vẫn đảm bảo minh bạch, hiệu quả, đẩy nhanh tiến độ triển khai dự án.
- Ưu tiên dành nguồn ngân sách để bố trí giải ngân vốn đối ứng cho các dự án ODA được đầy đủ, đảm bảo quá trình triển khai các dự án ODA được kịp thời, đáp ứng được tiến độ giải ngân theo yêu cầu của nhà tài trợ.
- Các dự án phải thực hiện công tác giải tỏa đền bù thường nhận được sự đồng thuận cao trong cộng đồng dân cư. Chính sách giải tỏa đền bù, tái định cư được thực hiện một cách công khai, minh bạch và khá thỏa đáng. Do đó, công tác giải tỏa đền bù, giải phóng mặt bằng được bàn giao đúng thời hạn để dự án được triển khai thực hiện theo như kế hoạch đã thỏa thuận với nhà tài trợ.(Nguồn: Sở KH và ĐT Đà Nẵng , 2015. Huy động và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài.)
1.2.3.2. Một số bài học kinh nghiệm rút ra cho tỉnh Hà Nam
Qua nghiên cứu kinh nghiệm quản lý ODA của Thái Lan, Malaysia và thành phố Đà Nẵng, có thể rút ra một số bài học cho tỉnh Hà Nam:
41
- Nhận thức rõ bản chất nguồn vốn ODA không phải là nguồn vốn cho không mà đó là mô ̣t khoản vay nước ngoài (ngay cả đối với những khoản viện trợ không hoàn lại) để có chính sách quản lý, giám sát đú ng đắn.
- Áp dụng công nghệ thông tin trong công tác theo dõi, giám sát các cơ quan liên quan đến quản lý vốn ODA bằng cách đưa toàn bộ các đề nghị thanh toán lên mạng
- Địa phương tiếp nhận cần có ý thức chủ động và làm chủ trong hoạt động thu hút và sử dụng vốn ODA; chủ động trong hoạch định chiến lược, xây dựng kế hoạch.
- Chủ động tổ chức thực hiện có hiệu quả nguồn vốn ODA, bao gồm: tổ chức bộ máy thực hiện có năng lực; đưa ra những quy định, quy chế chặt chẽ trong tổ chức thực hiện. Đảm bảo thực hiện dự án đúng tiến độ không làm ảnh hưởng đến vấn đề giải ngân cũng như đảm bảo trả nợ vay đúng hạn và đầy đủ cho nhà tài trợ.
- Cần tiến hành theo dõi, đánh giá thường xuyên và thực hiện nghiêm ngặt quy trình kiểm tra , giám sát việc sử dụng vốn ODA trong su ốt quá trình triển khai dự án.
- Quản lý dự án phải dựa vào kết quả, hiệu quả và chất lượng dự án chứ không chỉ dựa vào tiến đô ̣ thực hiê ̣n hay các chỉ tiêu đánh giá khác.
42
CHƢƠNG 2
PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CƢ́U
Các phương pháp được sử dụng bao gồm: