1.2.2.1. Khái niệm
Quản lý nguồn vốn ODA ở Việt Nam là sự tác động của các chủ thể quản lý (được phân công, phân cấp theo quyền hạn và trách nhiệm được giao) vào đối tượng quản lý (là nguồn vốn ODA) trên cơ sở luật pháp Việt Nam và các cam kết quốc tế được thể hiện trong các dự án, chương trình viện trợ ODA; thông qua việc lập và tổ chức thực hiện các khung khổ pháp lý, các kế hoạch, quy chế, quy định, giám sát, kiểm tra... từ khi bắt đầu đến khi kết thúc dự án, chương trình viện trợ, nhằm sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA được thu hút, không để thất thoát, lãng phí, tiêu cực. Quan niệm này đã chứa đựng các yếu tố của phạm trù quản lý là: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, môi trường quản lý, công cụ quản lý và mục tiêu quản lý.
Theo quan niệm trên, ODA là đối tượng quản lý. Đây là vốn viện trợ hay vốn vay giữa chính phủ với chính phủ hoặc tổ chức quốc tế, nên chủ thể quản lý nguồn vốn ODA bao gồm từ Chính phủ, các bộ chức năng, các cấp chính quyền địa phương và các chủ dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ODA; trong đó, có chủ thể làm nhiệm vụ quản lý nhà nước và chủ thể quản lý trực tiếp nguồn vốn này.
Như vậy, quản lý ODA ở cấp tỉnh có thể hiểu là sự tác động của chủ thể quản lý (UBND cấp tỉnh, Sở KHĐT) vào đối tượng quản lý (nguồn vốn
28
ODA thuộc sự quản lý của tỉnh) trên cơ sở luật pháp Việt Nam và các cam kết quốc tế được thể hiện trong các dự án, chương trình viện trợ ODA; thông qua việc lập và tổ chức thực hiện các khung khổ pháp lý, các kế hoạch, quy chế, quy định, giám sát, kiểm tra... từ khi bắt đầu đến khi kết thúc dự án, chương trình viện trợ, nhằm sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA được thu hút vào địa phương, không để thất thoát, lãng phí, tiêu cực.
1.2.2.2. Nội dung quản lý nguồn vốn ODA
Tùy theo chức năng, nhiệm vụ của từng chủ thể quản lý nguồn vốn ODA, những nội dung chủ yếu của hoạt động quản lý nguồn vốn ODA bao gồm:
Thứ nhất, UBND tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với chương trình, dự án thuộc địa phương mình quản lý, UBND tỉnh, Sở KHĐT có trách nhiệm cụ thể hóa các nghị định, quy định của Chính phủ và các cơ quan chức năng quản lý nhà nước về ODA thành các văn bản pháp lý cấp mình (quy chế, quy định...) để hướng dẫn và theo dõi, kiểm tra việc thực hiện của các chủ dự án trên cơ sở tuân thủ các quy định các khung chính sách của chính phủ và nhà tài trợ, đúng các cam kết quốc tế được quy định trong các chương trình, dự án.
Thứ hai, quản lý tiến độ giải ngân ; quản lý công tác giải phóng mặt bằng đảm bảo cung cấp kịp thời, đúng tiến độ số lượng vốn tài trợ và vốn đối ứng trong nước cho từng chương trình, dự án theo kế hoạch triển khai thực hiện chương trình, dự án; kịp thời tháo gỡ những vướng mắc, nhất là về thủ tục pháp lý để đạt tỷ lệ giải ngân cao. Theo đó, cơ quan chủ quản và các chủ chương trình, dự án phải có kế hoạch khả thi trong việc giải ngân nguồn vốn được cấp; Sở Tài chính phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư phải cung cấp đầy đủ và kịp thời vốn chuẩn bị chương trình, dự án, vốn đối ứng chuẩn bị thực hiện và thực hiện đối với các chương trình, dự án thuộc diện được Nhà nước cấp phát từ ngân sách.
29
Thứ ba, các chủ dự án , đơn vi ̣ tiếp nhâ ̣n dự án chi ̣u trách nhiê ̣m tổ chức, theo dõi, giám sát, kiểm tra việc tổ chức thực hiện các chương trình, dự án, hiệu quả, chất lượng của dự án , đảm bảo việc sử dụng nguồn vốn ODA đúng mục đích. Sở Kế hoa ̣ch và Đầu tư chủ trì phối hợp vớ i Sở Tài Chính tổ chức kiểm tra viê ̣c tiếp nhâ ̣n , quản lý, sử du ̣ng nguồn viê ̣n trợ của các đơn vi ̣ dự án báo cáo UBND tỉnh , Bô ̣ Tài Chính, Bô ̣ Kế hoa ̣ch và Đầu tư và nhà tài trợ đồng thời theo kế hoa ̣ch hàng năm , trên cơ sở báo cáo kiểm toán của tư vấn đô ̣c lâ ̣p , Ban QLDA gửi nhà tài trợ trong quá trình thực hiê ̣n giải ngân vốn ODA. Việc theo dõi, giám sát và kiểm tra tổ chức thực hiện chương trình, dự án vốn ODA phải được tiến hành trên cơ sở bám sát các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, các cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về ODA và của cơ quan chủ quản chương trình, dự án; đặc biệt là giám sát, kiểm tra việc thực hiện các hạng mục của chương trình, dự án theo đúng mục tiêu, định mức chỉ tiêu kỹ thuật đã được thể hiện trong các hợp đồng chương trình, dự án, nhất là những chỉ tiêu về tài chính để tránh thất thoát, tiêu cực.
1.2.2.3. Nguyên tắc quản lý nguồn vốn ODA
Nguyên tắc quản lý nguồn vốn ODA được thực hiê ̣n theo Điều 6 của Nghị định 38/2003/NĐ-CP ngày 23/4/2013 của Chính phủ đã đề cập đến những nguyên tắc quản lý, sử dụng vốn ODA, mà các chủ thể quản lý, sử dụng phải luôn quán triệt và tuân thủ trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA. Cụ thể nguyên tắc quản lý nguồn vốn ODA cấp tỉnh như sau:
Thứ nhất: ODA và vốn vay ưu đãi là nguồn vốn thuộc ngân sách nhà
nước được sử dụng để thực hiện các mục tiêu ưu tiên phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh và được phản ánh trong ngân sách Nhà nước theo quy định của pháp luật.
Thứ hai: UBND tỉnh thống nhất quản lý nhà nước về ODA và vốn vay
30
và tính chủ động của các ngành, các cấp; bảo đảm sự phối hợp quản lý, kiểm tra và giám sát chặt chẽ của các cơ quan liên quan.
Thứ ba: Việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi phải
được xem xét, cân đối và lựa chọn trong tổng thể các nguồn vốn đầu tư phát triển nhằm đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất, bền vững, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, công bằng, khả năng hấp thụ vốn, khả năng trả nợ và an toàn nợ công, trong đó ưu tiên sử dụng nguồn vốn vay ưu đãi cho các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp.
Thứ tư: Bảo đảm tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong
việc cung cấp ODA và vốn vay ưu đãi và trong việc sử dụng nguồn vốn này.
Thứ năm: Các quy chế và quy định về quản lý ODA do UBND tỉnh và
Sở ngành liên quan ban hành không được mâu thuẫn, đi ngược lại các điều khoản quy định trong các văn bản pháp quy ở cấp cao hơn và phải hài hòa quy trình, thủ tục với các nhà tài trợ về ODA và vốn vay ưu đãi.
Thứ sáu: Tuân thủ các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam và
các điều ước quốc tế về ODA và vốn vay ưu đãi mà Chính phủ hoặc Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp có sự khác biệt giữa điều ước quốc tế về ODA và vốn vay ưu đãi với quy định của pháp luật Việt Nam về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế.
1.2.2.4. Sự cần thiết phải tăng cường quản lý nguồn vốn ODA
Tăng cường quản lý nguồn vốn ODA là yêu cầu tất yếu đối với mọi nước tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn này, chứ không riêng gì Việt Nam nói chung, tại Tỉnh Hà Nam nói riêng . Điều đó xuất phát từ những lý do chủ yếu sau đây:
Một là, xuất phát từ thực chất nguồn vốn ODA là một phần nguồn vốn
31
ngoài. Nếu quản lý không chặt chẽ, sử dụng không hợp lý, dễ dẫn đến sự thất thoát, lãng phí, nảy sinh tiêu cực, tham nhũng, làm tăng nợ công, tăng gánh nặng trả nợ cho thế hệ hiện tại và mai sau. Trong khi đó, một trong các nguyên tắc đã được Luật Ngân sách nhà nước quy định, là ở đâu có sử dụng ngân sách Nhà nước, thì ở đó phải tăng cường quản lý sát sao, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước. Thực tế ở Việt Nam cho thấy, do không nhận thức đầy đủ và đúng đắn tính chất của ODA, nên không ít dự án, chương trình sử dụng vốn ODA được quản lý, sử dụng không hiệu quả, làm nảy sinh các hiện tượng tiêu cực. Ví dụ như vụ nhận hối lộ ở Tổng Công ty Đường sắt (gần đây) sắp được đưa ra xét xử là những lời cảnh báo nghiêm khắc về công tác quản lý ODA. Do vậy cần thiết phải tăng cường quản lý chặt chẽ nguồn vốn này.
Hai là, xuất phát từ tính chất hai mặt của ODA, nhất là từ những tác
động tiêu cực của nó. Bên cạnh ưu thế của nguồn vốn ODA là bổ sung cho
các nước tiếp nhận nguồn vốn quan trọng đang thiếu để đầu tư vào những lĩnh vực mà đang cần đầu tư , xây dựng thì việc tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn này cũng có nhiều bất lợi. Đó là vốn ODA là nguồn vốn thuộc ngân sách nhà nước; do đó ít có động cơ đạt mục tiêu, ít chịu áp lực của giám sát, khó xác định trách nhiệm cá nhân. Bên cạnh đó, ODA thường được đầu tư cho các dự án công cộng, khả năng thu hồi vốn trực tiếp thấp, nếu không có kế hoạch trả nợ đúng sẽ tích lũy dần mức vay nợ nước ngoài, dẫn đến tình trạng không an toàn về nợ quốc gia. Thêm nữa, ODA là vốn đi vay, chủ đầu tư sử dụng vốn ODA là người của nước nhận viện trợ, nhưng trình độ, kinh nghiệm quản lý còn hạn chế, nên công tác quản lý vốn đầu tư thường kém hiệu quả, dẫn đến sử dụng vốn thường thấp, dễ nảy sinh thất thoát, tiêu cực, tham nhũng. Mặt khác, đặc điểm của vốn ODA là thường kèm theo các điều kiện kinh tế, chính trị của chính phủ hoặc tổ chức quốc tế cung cấp ODA, như: phải mua các thiết
32
bị, công nghệ của các nước cấp vốn, thường là công nghệ thứ yếu, giá cao; hay phải sử dụng chuyên gia, doanh nghiệp của họ trong các dự án đầu tư, v.v. Do đó, nếu công tác quản lý nguồn vốn ODA không tốt, sẽ tạo điều kiện cho nước ngoài, các tổ chức kinh tế quốc tế can thiệp sâu vào các hoạt động kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội… của nước nhận viện trợ; nhất là trong các dự án đầu tư vào những địa bàn, đối tượng “nhạy cảm” về chính trị, như vùng đồng bào dân tộc thiểu số, đồng bào theo đạo… Do đó, nhu cầu tăng cường quản lý nguồn vốn ODA là cấp thiết không chỉ đối với nước ta nói chung, tại Tỉnh Hà Nam nói riêng, mà quan trọng đối với tất cả các nước nhận viện trợ ODA.
Ba là, xuất phát từ xu thế thay đổi trong quan hệ hợp tác phát triển của các đối tác đối với Việt Nam, do nước ta đã trở thành nước đang phát triển có
mức thu nhập trung bình. Theo đó, quan hệ hợp tác phát triển giữa Việt Nam
và các nhà tài trợ hiện đã có những điều chỉnh nhất định. Đó là sự thay đổi về chính sách viện trợ; thay đổi về cơ cấu nguồn vốn viện trợ; và thay đổi về phương thức hợp tác phát triển.
1.2.2.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nguồn vốn ODA
a. Yếu tố quốc tế: liên quan đến các nhà tài trợ. Các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát, thất nghiệp hay những thay đổi chính trị trên thế giới, nhất là tại các nước cam kết tài trợ vốn ODA có ảnh hưởng lớn đến các hoạt động hỗ trợ phát triển cho các quốc gia khác. Chẳng hạn, đối với các quốc gia cung cấp ODA, do nền kinh tế gặp khủng hoảng, tỷ lệ thất nghiệp tăng hay thay đổi về thể chế…có thể làm cho mức cam kết ODA hàng năm của quốc gia này thay đổi theo hướng có thể giữ nguyên, có thể tăng hay giảm, thậm chí dừng lại. Điều đó ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện chương trình, dự án, nhất là khi mức cam kết không còn như lúc đàm phán ban đầu. Ngoài ra, có thể do sự thay đổi về thể chế chính trị ở quốc gia tài trợ, từ đó dẫn đến việc thay đổi các quy định, thủ tục giải ngân... cũng làm
33
ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện dự án tại quốc gia nhận viện trợ. Mặt khác, các cam kết quốc tế được quy định trong các chương trình, dự án đã ký chính là cơ sở pháp lý không thể thay đổi, buộc các chủ thể quản lý vốn ODA phải tuân thủ nghiêm ngặt; bởi một sự vi phạm không chỉ làm chậm tiến độ giải ngân của chương trình, dự án, mà còn đem lại những hệ lụy khó lường, tạo cơ hội cho bên ngoài có thể can thiệp sâu vào công việc nội bộ nước nhận ODA, nhiều khi ngoài phạm vi chương trình, dự án, như: vấn đề dân chủ, nhân quyền. Hơn nữa, mỗi Nhà tài trợ lại có chính sách và thủ tục riêng, đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải tuân thủ khi thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA của họ. Các thủ tục này khác nhau cơ bản ở một số lĩnh vực, như: xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, các thủ tục về đấu thầu, các thủ tục về giải ngân, các định mức, thủ tục rút vốn hay chế độ báo cáo định kỳ… Tiến độ các chương trình, dự án thường bị đình trệ, kéo dài hơn so với dự kiến, giảm hiệu quả đầu tư thường do những quy định này. Vì vậy, việc hiểu biết và thực hiện đúng các chủ trương hướng dẫn và quy định của từng Nhà tài trợ là một điều vô cùng cần thiết đối với các quốc gia tiếp nhận viện trợ.
b. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nƣớc: Đây là hệ
thống văn bản đã được cơ quan lập pháp, các cơ quan nhà nước xây dựng để điều tiết trong thời gian dài, đối với nhiều lĩnh vực; trong đó có lĩnh vực quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA, như: Luật Đầu tư, Luật Ngân sách Nhà nước, v.v. Do đó, các cơ quan chủ quản, các chủ chương trình, dự án không thể tùy tiện thay đổi hay không tuân thủ các quy định có tính quy phạm pháp luật đó của Nhà nước trong quá trình quản lý. Việc xây dựng các văn bản có tính pháp lý để quản lý các chương trình, dự án vốn ODA cụ thể ở các bộ, ngành, địa phương cụ thể phải nhất thiết trên cơ sở chấp hành các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, có tính đến yếu tố đặc thù của ngành mình, địa phương mình, nhưng không được đi ngược lại các quy định của pháp luật nhà
34
nước. Tuy nhiên, trong thực tế, việc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong nước có khi chưa đầy đủ, đồng bộ, còn những khác biệt với thông lệ quốc tế cũng gây ra những khó khăn trong quá trình quản lý vốn ODA, đòi hỏi các chủ thể quản lý phải rất thận trọng. Do vậy, đây cũng là một yếu tố khách quan ảnh hưởng tới quản lý nguồn vốn ODA cần tính đến.
c. Năng lực của các Ban QLDA trong việc tham mưu, tổ chức quản lý
nguồn vốn ODA. Với tư cách là cơ quan giúp việc cho chủ dự án – chủ thể quản lý trực tiếp dự án, nên chất lượng công tác tham mưu của Ban QLDA có ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng, hiệu quả công tác quản lý của chủ dự án. Chất lượng tham mưu tốt hay chưa tốt lại phụ thuộc vào năng lực của Ban này, trực tiếp là năng lực, trình độ, phẩm chất của đội ngũ cán bộ trong Ban,