h) Báo cáo thực hiện chương trình, dự án ODA
2.1.1.3. Môi trường văn hóa xã hộ
Tổng số dân của các tỉnh miền núi phía Bắc là 12,2 triệu trong đó 84% dân cư “nông thôn” bởi họ chủ yếu sống dựa vào nông nghiệp. Khác với các trung tâm đô thị, mật độ dân số ở đây thưa thớt, và các thôn bản ở những địa điểm rải rác phù
hợp với sản xuất nông nghiệp. Cộng đồng người thiểu số (chiếm tới 50% tổng dân số) thường sống tại các khu vực hẻo lánh hơn, với mật độ dân cư thưa thớt (bảng).
Mật độ dân cư của từng tỉnh cũng khác nhau và năm trong khoảng từ 37 người/km tại Lai Châu cho đến hơn 800 người/km ở Vĩnh Phúc. Mật độ dân số thay đổi lớn tại từng tỉnh và gắn liền mật thiết với cơ hội phát triển kinh tế (gần trung tâm tỉnh và huyện mật độ dân cư thường cao hơn) cũng như sắc tộc với nơi chủ yếu có đồng bào dân tộc sinh sống thì mật độ dân cư thấp hơn.
a. Điều kiện kinh tế xã hội
Tỷ lệ nghèo chung của Việt Nam đang có xu hướng giảm xuống liên tục trong vòng hai thập niên qua (bảng). Tỷ lệ này giảm từ 58% năm 1993 xuống còn 29% năm 2002, và 16% năm 2006. Hàng năm vẫn còn khoảng 12 triệu người sống trong cảnh nghèo đói và gần 5 triệu người phải chịu cảnh thiếu lương thực. Vì sự khác biệt lớn giữa tỷ lệ nghèo có thu nhập 1 USD một ngày và 2 USD một ngày (lần lượt là 4% và 33% năm 2007) cho thấy nhiều người Việt có thể coi là ở mức cận nghèo, và do vậy đặc biệt rất dễ bị tái nghèo khi phải đối mặt với những đợt thiên tai. Sự chênh lệch về tỷ lệ nghèo giữa các vùng, khu vực và đồng bào dân tộc còn tồn tại rất lớn. Năm 2006, ba vùng nghèo nhất có tỷ lệ nghèo là 28-31%, cao hơn nhiều mức 5-11% tại ba vùng ít nghèo nhất. Tỷ lệ nghèo nông thôn ở mức 20% cao hơn đáng kể, trong khi tỷ lệ nghèo thành thị chỉ ở mức 3.9%. Đồng bào dân tộc thiểu số với tỷ lệ nghèo trung bình là 52.2% thấp hơn rất nhiều so với đại đa số người Kinh với tỷ lệ nghèo là 10.3 %. Việc tăng trưởng kinh tế ấn tượng của Việt Nam không đem lại lợi ích nganh bằng cho toàn bộ các nhóm dân cư. Đồng bào dân tộc chiếm khoảng 44% người nghèo năm 2006 và sẽ hình thành hơn một nửa dân số nghèo của Việt Nam năm 2010.
Nhìn chung về mặt kinh tế xã hội, vùng này khác biệt hẳn so với các vùng còn lại của đất nước ở những khía cạnh như:
- Mật độ dân cư thấp 111 người/km2 so với mật độ dân cư trên toàn quốc là 231 người/km2.
- Chiếm đa số là người dân tộc thiểu số với 49.6% số chủ hộ nông thôn sống ở đây đều thuộc một tộc người dân tộc người thiểu số nào đó so với tỷ lệ này trên toàn quốc chỉ là 12%
- Cơ sở hạ tầng kém phát triển – chỉ có khoảng 8% tổng diện tích đất nông nghiệp thuộc khu vực Đông Bắc và 23% thuộc khu vực Tây Bắc được tưới tiêu. Điều kiện sử dụng nước sạch và các hệ thống vệ sinh cho đồng bào dân tộc thiểu số rất hạn chế, với 19% số dân được sử dụng nước sạch trong khi đó đối với người Kinh và người Hoa thì tỷ lệ này là 36%. Hệ thống đường nông thôn đã hình thành, song hiện trạng những tuyến đường này vẫn là trở ngại lớn với sự phát triển kinh tế - xã hội của vùng.
- Mức độ đô thị hóa thấp chỉ có 16% số dân các tỉnh miền núi phía Bắc sống ở các khu vực thành thị, trong khi tỷ lệ này trên toàn quốc là 23%.
- Tỷ lệ phụ thuộc vào nông nghiệp chiếm khoảng 42% tổng GDP khu vực miền núi so với cả nước là 24%.
- Tình trạng nghèo đói cao ước tính đạt mức 49% (các tỉnh Tây Bắc), mức độ đói nghèo là cao hơn bất cứ vùng nào khác tại Việt Nam, trong khi đó các tỉnh Đông Bắc khá hơn đáng kể với tỷ lệ đói nghèo là 25%, song vẫn lớn hơn rất nhiều so với tỷ lệ 16% trên toàn quốc (bảng 3)
- Mối liên hệ hữu cơ giữa đói nghèo và người dân tộc thiểu số.
Có hai nhóm các tỉnh khác biệt trong vùng dự án. Bốn tỉnh gồm Vĩnh Phúc, Phú Thọ, Thái Nguyên và Bắc Giang thuộc vùng Châu thổ sông Hồng, và nhìn chung cao hơn mực nước biển không quá 200 m, có nhiều diện tích đất trũng và ít đồi núi hơn, có tỷ lệ đất canh tác nông nghiệp cao hơn (2.8 - 4.4%). Dân số thuộc các tỉnh này cũng hơn cao hơn (vượt mốc 1 triệu người) và mật độ dân cư cũng đông đúc hơn (324-824 người/km2) và dân tộc Kinh chiếm chủ yếu (70 - 96%). Đồng bào dân tộc sống tại đây đều thuộc nhóm dân tộc phát triển hơn về kinh tế và đồng hóa về văn hóa như dân tộc Tày, Nùng và Mường. Các tỉnh này gần với trung tâm kinh tế chính trị của Hà Nội nên có phương tiện truyền thông tốt hơn, GDP cao hơn (12.000 – 22.000 tỷ đồng) và cũng có ngân sách tỉnh lớn hơn. Tỷ lệ nghèo khá
thấp (18 – 20%) nhưng do dân số cao nên các tỉnh này vẫn còn lượng lớn người nghèo.
Nhóm thứ hai có 11 tỉnh bao gồm Lạng Sơn, Cao Bằng, Bắc Kạn, Hà Giang, Tuyên Quang, Yên Bái, Lào Cai, Lai Châu, Điện Biên, Sơn La và Hòa Bình, gần với biên giới Trung Quốc và Lào hơn. Địa hình nhiều núi non rất hiểm trở và có ít đất canh tác hơn (0.8% - 1.9%) và dân cư thấp, sống rải rác (37 - 178 người/km2) và nghèo hơn (18 - 56%). Đồng bào dân tộc thiểu số chiếm 60 - 90% dân cư, mặc dù trước đây đã có các chương trình di dân được hỗ trợ hay tự phát, nhưng dân cư sống ở trung tâm tỉnh, huyện và xã đều là người Kinh. Tại các vùng nông thôn, người Tày và người Nùng thường ngụ cư đông đảo tại lòng các thung lũng. Đồng bào Dao và H’mong định cư tại các sườn và đỉnh núi cao hẻo lánh. Các tỉnh này có GDP thấp hơn (1.900 – 9.100 tỷ đồng) và thường trông cậy nhiều hơn vào nguồn ngân sách của chính phủ. Trong số các tỉnh này có tỉnh Lạng Sơn và Lào Cai sung túc hơn các tỉnh khác một chút vì nhờ có hành lang vận chuyển qua biên giới Trung Quốc, GDP của hai tỉnh này cao hơn và mức độ nghèo thấp hơn so với những tỉnh còn lại.
Đồng bào dân tộc thiểu số phần lớn gặp nhiều khó khăn và bị đói nghèo đeo đẳng. Một số dân tộc thiểu số, đặc biệt là người nghèo nhất ngụ cư tại các vùng hẻo lánh, vùng nông thôn miền núi và gặp khó khăn về kinh tế xã hội trên diện rộng. Người dân tộc thiểu số có xu hướng bị suy dinh dưỡng, mù chữ và tình trạng sức khỏe xa xút. Khả năng tiếp cận với các dịch vụ xã hội tại nơi địa hình núi hiểm trở là một trở ngại. Các ngôi trường được trang bị nghèo nàn, phương pháp giảng dạy hạn chế không đáp ứng được nhu cầu của người dân. Những người không nói được tiếng mẹ đẻ có thể thoát cảnh biệt lập và ngăn cách. Hơn nữa, tỷ lệ nghèo thành thị sau khi tăng lên vào năm 2006, được cho là xấu đi vào năm 2007 và 2008 do việc giá cả ngày càng tăng cao hơn ở thành phố, dẫn tới việc giảm mức sống của những người thu nhập không tăng tương ứng và bị đẩy từ lúc cận nghèo xuống mức nghèo.
Chính phủ và các nhà tài trợ quốc tế tài trợ một loạt các chương trình xóa đói giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số tại các vùng dự án với mức độ khác
nhau. Một số chương trình hướng trực tiếp tới các hộ nghèo, cho dù thuộc bất cứ dân tộc gì, thuộc diện đánh giá nghèo hàng năm do Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội chỉ đạo. Các chương trình khác như chương trình 135 giai đoạn II và chương trình 30a hướng tới mục tiêu địa lý theo thứ tự các huyện, xã và thôn bản nghèo. Còn nhiều chương trình khác như các chương trình mục tiêu quốc gia (NTP) với mục tiêu phát triển ngành. Trong phạm vi địa lý thuộc vùng dự án các tỉnh miền núi phía Bắc, dự án được đề xuất đáp ứng các mức độ khác nhau về nhu cầu và tình trạng nghèo – mục tiêu là kết hợp giữa vùng nông thôn hẻo lánh và dân tộc thiểu số.
b. Dân tộc thiểu số và tình trạng đói nghèo.
Với đặc điểm phần đông dân cư là đồng bào dân tộc thiểu số tạo nên sự đa dạng và phong phú về môi trường văn hóa xã hội tại vùng miền núi phía Bắc. trong những suy nghĩ phát triển cho đồng bào dân tộc thiểu số tại Việt Nam, có xu hướng sử dụng cách phân biệt đơn giản là người Kinh và người dân tộc thiểu số, nhưng điều này không thấy rõ được sự khác biệt lớn giữa các tộc người dân tộc thiểu số về mặt dân số, văn hóa, kế sinh nhai, phát triển kinh thế, việc đồng hóa và hội nhập vào nền kinh thế quốc gia. Trên toàn quốc có tất cả 53 nhóm dân tộc anh em thuộc 7 nhóm ngôn ngữ khác nhau với dân số là 10 triệu (chiếm 13% dân số toàn quốc). Bốn nhóm dân tộc có hơn 1 triệu người (gồm dân tộc Tày, Thái, Mường và Khmer), trong khi đó 5 nhóm dân tộc khác có dưới 1.000 thành viên (gồm Brâu, Ro Mam, Ơ Đu, Si La và Pu Péo). Nhiều nhóm dân tộc thiểu số khác cùng chung ngôn ngữ và lịch sử với các nhóm dân tộc các nước láng giềng. Miền núi phía Bắc có tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số lớn hơn bất cứ vùng miền nào của Việt Nam. Trong số 10 tỉnh có dân số phần lớn là người dân tộc, thì 9 tỉnh thuộc các tỉnh miền núi phía Bắc. Cao Bằng là một ví dụ, 95% dân số tỉnh này là đồng bào dân tộc thiểu số. Tổng cộng có thể tìm thấy 20 tộc người dân tộc thiểu số ở các tỉnh miền núi phía Bắc vói 6 nhóm dân tộc thiểu số từ 3 nhóm ngôn ngữ khác nhau, hợp thành hơn 90% dân số là đồng bào dân tộc thiểu số nông thôn.
Bảng 6 thể hiện tỷ lệ nghèo nói chung và tỷ lệ hộ đói lương thực trên toàn
các nhóm dân tộc thiểu số còn lại. Thậm trí ngay cả ở mức phân tích tổng hợp này, tình trạng đói nghèo kéo dài và ở mức độ cao trong cộng đồng người dân tộc thiểu số thể hiện rất rõ. Năm 2006, hơn 52% số hộ người dân tộc thiểu số được coi là thuộc diện nghèo, trong khi đó tỷ lệ này ở người Kinh/Hoa chỉ là 10%. Sau 13 năm, tỷ lệ này đã giảm được 40% so với mức giảm của người Kinh/Hoa là 83%. Năm 2006, gần 30% số hộ người dân tộc thiểu số vẫn còn thiếu ăn.
Với các số liệu về tình trạng nghèo đói phân tích phía trên, mức độ này đã không phản ánh được tỷ lệ nghèo ở các cấp độ khác nhau. Hình 2 trích từ Báo cáo Phân tích hiện trạng xã hội quốc gia của Ngân hàng thế giới năm 2009 cung cấp số liệu về tỷ lệ nghèo năm 2006 của các nhóm dân tộc thiểu số được lựa chọn trên toàn quốc, cho thấy một số nhóm dân tộc, nhất là nười H’mong và người Dao thuộc khu vực miền núi phía Bắc đặc biệt gặp khó khăn với tỷ lệ nghèo trên 80%.
c. Nguyên nhân tình trạng đói nghèo của người dân tộc thiểu số
Một số nghiên cứu mới đây đã đi tìm lời giải đáp cho tình trạng nghèo đói của người dân tộc thiểu số tại Việt Nam…(3). Các yếu tố xác định được xếp vào 2 nhóm, gồm nhóm các yếu tố khách quan và chủ quan.
- Các yếu tố khách quan cho rằng người dân tộc thiểu số nghèo vì họ có ít tài sản và của cải như đất đai, vốn vật chất và vốn nhân lực (giáo dục).
- Tỷ lệ nghèo khách quan có đặc điểm do con người thiếu sức khỏe, nguồn nhân lực và của cải xã hội; nằm ở các khu vực xa xôi, hẻo lánh, cơ sở hạ tầng bất cập, khả năng lưu động và tiếp cận các dịch vụ cũng như các khu chợ hạn chế; phụ thuộc vào các vụ mùa hoa lợi thấp. Các yếu tố chủ quan lý giải rằng người dân ở đây nghèo vì họ có nguồn lợi thu được từ tài sản thấp hơn, ngoài ra kiến thức, phong tục hoặc văn hóa của họ khiến họ không sử dụng được những nhân tố sẵn có trong sản xuất một cách hiệu quả, hoặc họ phải chịu tình trạng phân biệt đối xử. Nghèo do chủ quan có đặc điểm là do người dân không được thụ hưởng các chương trình xóa đói giảm nghèo; các yếu tố văn hóa – xã hội kìm hãm họ khỏi dòng chảy phát triển kinh tế chung.
Ngoài ra, nhiều người Kinh giữ quan điểm định kiến về người dân tộc là “lạc hậu” và coi bản than họ như là tân tiến hiện đại xét về năng lực, thành tựu và giá trị. Các chương trình thường được người Kinh thiết kế hướng tới năng lực, nguyện vọng và định kiến của họ và do vậy dẫn đến không tính tới người dân tộc thiểu số. Đồng thời, các khác biệt thực sự về văn hóa thường bị phớt lờ hay việc lập kế hoạch phát triển và chính sách từ trên xuống cũng không nhận thức được điều này và làm hạn chế việc tham gia của đồng bào dân tộc thiểu số vào chương trình phát triển địa phương. Mặc dù các chương trình và chính sách tích cực có liên quan đang được triển khai như mô tả bên trên, chương trình hành động của chính phủ cấp quốc gia và địa phương cho thấy kết quả thực hiện thường không đạt yêu cầu. Nguyên nhân là năng lực cán bộ chính quyền quản lý các vấn đề phức tạp còn yếu, thiếu thiện chí chính trị để quản trị tốt và thiếu tôn trọng quyền lợi của đồng bào dân tộc thiểu số. Lãnh đạo cấp tỉnh có quyền lực thực thi chính sách và việc thực hiện này thường bị dẫn dắt nhằm đáp ứng các mục tiêu cấp cao hơn đặt ra, hoặc dựa vào các hướng dẫn thực hiện cứng nhắc được hiểu sơ sài và không phản ánh được những thực tế và ưu tiên tại địa phương. Hiện cũng không có nhiều yêu cầu phải truyền tải thông tin về chính sách hiệu quả hay các sáng kiến nhằm làm chính sách có hiệu lực. Các hệ thống và cơ cấu cấu cứng nhắc, ưu tiên cho mối quan hệ cá nhân trong hệ thống chính quyền và miễn cưỡng chấp nhận các vấn đề hay thành kiến hiện có phản ánh công khai các làm việc thủ cựu và năng lực hạn chế. Việc điều phối lỏng lẻo giữa các cơ quan chính phủ cũng hạn chế các tác động của việc thực hiện các chương trình và chính sách.
Nhu cầu của các cộng đồng người dân tộc thiểu số là rất lớn. Dự án được đề xuất có tiềm năng đóng góp đang kể cho những chính sách và mục tiêu chiến lược của chính phủ Việt Nam trong việc xóa đói giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số, nhưng để đảm bảo tiềm năng này trở thành hiện thực thì phải giải quyết được những thách thức còn tồn tại.