- Nội dung kiểm soát: Quản lý dòng tiền vào, ra khỏi Quỹ và tồn ngân quỹ hiện còn tại từng thời điểm, gồm:
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế
Bên cạnh những thành tựu đạt được qua phân tích trên, hoạt động kiểm soát chi các Quỹ ngoài ngân sách của KBNN thành phố Hồ Chí Minh cũng bộc lộ những tồn tại, hạn chế, đó là:
Một là, thể lệ tài chính và kế toán về các Quỹ ngoài ngân sách chưa đầy đủ, đồng bộ, rõ ràng và không dễ kiểm tra, giám sát:
Quá trình cải cách tài chính công cho thấy các Quỹ ngoài ngân sách lần lượt hình thành và có xu hướng tăng dần về loại hình và qui mô. Những Quỹ được thành lập trong thời gian gần đây, qui chế quản lý tài chính hoàn thiện hơn so với những Quỹ được thành lập trước đó. Do đó, khi nghiên cứu một cách hệ thống thì thể lệ tài chính và kế toán về các Quỹ ngoài ngân sách hiện có hiệu lực thi hành chưa bảo đảm sự đầy đủ, thiếu sự đồng bộ, nhiều qui định chưa rõ ràng và khó thực hiện kiểm tra, giám sát. Một số dẫn chứng sau:
(1) Nơi mở tài khoản tiền gửi của Quỹ hoặc tài khoản tạm giữ
một số Quỹ qui định: được phép mở tại Ngân hàng thương mại hoặcKho bạc như: Quỹ bảo trợ trẻ em; Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển doanh nghiệp; Quỹ sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước…
Kho bạc thực hiện việc quản lý tài khoản "tiền gửi các Quỹ" và tài khoản "tạm giữ" khác nhau (thời hạn tạm giữ không quá 90 ngày). Những mô tả trên thể hiện sự không đồng bộ, rõ ràng trong quản lý tài chính của các Quỹ ngoài ngân sách. Đồng thời dòng tiền của Chính phủ không được tổng hợp đầy đủ nên việc đánh giá hiệu quả hoạt động của Chính phủ bị sai lệch. Hơn nữa, Quốc hội (HĐND) không được cung cấp đầy đủ các thông tin, dữ liệu về hoạt động tài chính của chính phủ nên hoạt động kiểm tra, giám sát kém hiệu quả, người có thẩm quyền thu, chi các Quỹkhông có nghĩa vụ giải trình...Tất cả những điều đó đã tác động tiêu cực đến việc hoạch định chính sách tài chính Quốc gia.
(2) Nguồn thu từ các hoạt động của Quỹ, có trường hợp "bù trừ" với chi phí liên hệ, còn lại là không bù trừ (tức là nộp 100% vào quỹ). Quỹ bảo trì đường bộ, qui định: Đơn vị tổ chức thu phí sử dụng đường bộđược trích để lại một phần trăm (1%) số tiền phí sử dụng đường bộ thực thu để chi cho các nội dung....
(3) Chi phí quản lý Quỹ thực hiện hai cơ chế quản lý: khoán tỷ lệ phần trăm (%) trên doanh thu và lập dự toán chi theo thủ tục ngân sách hiện hành.
Quỹ xã hội từ thiện được chi tối đa không quá 5% (năm phần trăm) tổng thu hàng năm (trừ các khoản: Tài trợ bằng hiện vật, tài trợ của Nhà nước. Trường hợp nhu cầu chi thực tế cho hoạt động quản lý quỹ vượt quá 5% (năm phần trăm), Hội đồng quản lý quỹ quy định mức chi sau khi có ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước về tài chính cùng cấp với cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép thành lập quỹ (điều 34, Nghị định số: 30/2012/NĐ-CP); Quỹ đền ơn đáp nghĩa được trích không quá 5% (năm phần trăm) tổng số thu hàng năm để chi cho các hoạt động phục vụ công tác quản lý (điều 9, Nghị định số: 45/2006/NĐ-CP; Quỹ Bảo trợ trẻ em được trích tối đa 10% (mười phần trăm) trên tổng số thuhàng năm của quỹ (trừ các khoản thu tài trợ có địa chỉ cụ thể, tài trợ bằng hiện vật và hỗ trợ của ngân sách nhà nước), Điểm 2.2, Khoản 2, Mục II, Thông tư số: 87/2008/TT-BTC
qua niên khóa sau, như: Quỹ bảo trì đường bộ, Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp tại các Công ty mẹ của Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước, Công ty mẹ trong tổ hợp công ty mẹ-công ty con; Quỹ phòng chống lụt bão; Quỹ trợ giúp pháp lý Việt Nam.... nhưng hầu hết các Quỹkhác không qui định rõ ràng vấn đề trên.
(5) Thanh lý (tất toán) số dư quỹ khi chương trình, mục tiêu chấm dứt hoạt động: Một số Quỹqui định, khi chương trình, mục tiêu chấm dứt (bị bãi bỏ) số tồn Quỹ (nếu có) phải nộp vào ngân sách, như: Quỹ sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước, Quỹ xã hội, quỹ từ thiện... nhưng hầu hết các Quỹ khác không qui định rõ ràng vấn đề trên.
Hai là, thủ tục thực hiện và kiểm soát chi thiếu chặt chẽ, thống nhất
Thủ tục thực hiện và kiểm soát chi thiếu chặt chẽ, không thống nhất, được thể hiện như sau:
Trước hết,ở giai đoạn lập dự toán, thẩm định và giao dự toán.
Theo qui định hiện hành, cơ quan tài chính chỉ thẩm định phần dự toán chi đối với phần kinh phí ngân sách bổ sung và tổng hợp vào dự toán ngân sách, trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Không thẩm định toàn bộ dự toán thu (tức là không thẩm định khả năng thu). Với qui định này, các đơn vị sẽ lập dự toán thu, chi Quỹ một cách thái quá (tăng kế hoạch thu, chi quá khả năng thực tế) để phần dự toán chi ngân sách bổ sung được duyệt cao hơn nhu cầu kỳ vọng.
Hơn nữa, một số Quỹ qui định phải xây dựng qui chế tài chính nội bộ và lập dự toán chi theo qui chế chi tiêu nội bộ, nhưng hầu hết các Quỹ còn lại không bắt buộc như vậy. Điều này vừa thể hiện cơ chế quản lý vừa thiếu chặt chẽ vừa thiếu tính thống nhất.
Sau đó, trong giai đoạn quyết định chi, các thủ tục đấu thầu, chỉ định thầu,
mua sắm trực tiếp theo qui định hiện hành (Luật NSNN và Luật Đấu thầu) không áp dụng cho tất cả các Quỹ.
Cuối cùng, trong giai đoạn thanh toán, việc kiểm soát chi đơn thuần chỉ là
kiểm soát lệnh trả tiền. Sự kiểm soát mang tính hình thức ngay trong giai đoạn kiểm soát nội bộ.
Ba là, Qui trình kiểm soát chi qua Kho bạc thiếu chặt chẽ, thống nhất.
Rất ít Quỹ qui định thẩm quyền kiểm soát chi của cơ quan Kho bạc (đơn vị phải gửi dự toán được duyệt, Qui chế chi tiêu nội bộ, thủ tục Đấu thầu) giúp việc kiểm soát chi được chặt chẽ, thống nhất như trường hợp chi NSNN.
Hầu hết hoạt động kiểm soát chi qua Kho bạc chủ yếu là quản lý việc xuất quỹ theo số dư quỹ hiện có, tức là người quản lý, sử dụng quỹ chỉ được phép lập lệnh xuất quỹ để trả tiền cho người được hưởng trong phạm vi số dư của quỹ đang ký thác tại Kho bạc. Tác động kiểm soát chi các quỹ của cơ quan Kho bạc theo thể lệ tài chính kế toán hiện nay tương tự như kiểm soát dịch vụ nhận tiền gửi của các ngân hàng thương mại, nhưng không được hưởng lãi suất, không kiểm soát được mục đích sử dụng công quỹ.
Bốn là, kế toán Quỹ ngoài ngân sách của Kho bạc hiện hành đang áp dụng phương pháp kế toán tiền mặt "đơn nhất" tức là không có kết hợp với kế toán chi phí. Không đồng bộ với qui chế quản lý tài chính của quỹ.
Phương pháp kế toán Quỹ theo phương pháp kế toán tiền mặt, thực hiện ghi nhận ngay từ lúc nhận tiền và chi trả, phương pháp này rất thuận tiện và đơn giản nhưng chỉ phục vụ nội dung quản lý quỹ về phương diện kế toán quỹ tiền mặt hoặc kế toán thanh toán hàng hóa, dịch vụ cho các nhà cung cấp. Phương pháp kế toán này không ghi nhận theo từng nội dung thu, chi của Quỹ, không đủ dữ liệu cho việc lập các báo cáo tài chính định kỳ về các Quỹ.
Năm là,báo cáo tài chính về các Quỹ
Báo cáo tài chính về các Quỹ chỉ thực hiện đối với các khoản tạm thu, tạm giữ chờ xử lý theo các chỉ tiêu: Nội dung (tạm thu, tạm giữ), mã đơn vị quan hệ NS hay mã đối tượng nộp thuế, tên chủ tài khoản) và số tiền. Tuy nhiên, do quá nhiều đơn vị được phép mở tài khoản tạm thu, tạm giữ (hiện có trên 1.300 tài khoản, nghĩa là phải có trên 1.300 dòng báo cáo) nên tác dụng của báo cáo rất hạn chế.
Bảng 2.4: Bảng thống kênhững thành tựu và những tồn tại hạn chế qua công tác kiểm soát chi các Quỹ TCNN ngoài ngân sách
Thành tựu Tồn tại, hạn chế
1. Quỹ TCNN ngoài ngân sách huy động thêm nguồn lực tài chính thực hiện mục tiêu riêng biệt, định trước. 2. Việc tập trung các Quỹ ngoài ngân sách vào Kho bạc góp phần tăng khả năng tài trợ thiếu hụt cho NSNN 3. Một số Quỹ có quy chế kiểm soát đầy đủ, đồng bộ, rõ ràng thì việc kiểm soát có kết quả rõ rệt
1. Thể lệ tài chính và kế toán chưa đầy đủ, đồng bộ, rõ ràng và không dễ kiểm tra, giám sát.
2. Thủ tục kiểm soát chi thiếu chặt chẽ, thống nhất.
3. Quy trình kiểm soát chi thiếu chặt chẽ, thống nhất.
4. Kế toán Quỹ ngoài NS mà KBNN đang áp dụng sử dụng phương pháp kế toán tiền mặt “đơn nhất” không đồng bộ với quy chế quản lý tài chính của Quỹ.
5. Báo cáo tài chính tác dụng còn hạn chế