4. Phƣơng pháp nghiên cứu
2.2.1. Sự thiếu rõ ràng trong mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan
hành pháp
Qua phân tích sự điều chỉnh của pháp luật cũng như thực trạng tham gia của Chính phủ vào quy trình lập pháp, người viết cho rằng, đang có sự thiếu rõ ràng trong mối quan hệ, đặc biệt là cơ chế trách nhiệm giữa Quốc hội và Chính phủ khi tham gia vào quy trình lập pháp. Điều này đã và đang là giảm hiệu quả sự phối hợp của các chủ thể khi tham gia vào quy trình lập pháp, đặc biệt là mất đi ý nghĩa và giá trị gia tăng trong từng công đoạn thực hiện của quy trình lập pháp.
Như đã đề cập và phân tích ở phần cơ sở lý luận, lập pháp là chức năng thuộc về Quốc hội. Mặc dù có nhiều chủ thể tham gia vào quy trình lập pháp nhưng quyền quyết định cao nhất vẫn thuộc về Quốc hội. Tuy nhiên, động cơ và nhu cầu thực sự không nằm ở Quốc hội mà xuất phát từ cơ quan hành pháp. Quốc hội đã ủy thác cho cơ quan hành pháp xây dựng và đề xuất dự án luật, vì vậy việc phân quyền và ủy thác cần được xác định rõ ràng, trách nhiệm tham gia của Quốc hội tới đâu và đâu là quyền của Chính phủ.
Trước tiên, sự thiếu rõ ràng được thể hiện ở giai đoạn sáng kiến pháp luật hay chương trình xây dựng luật và pháp lệnh. Việc đề xuất dự kiến để lập chương trình xây dựng luật thuộc về Chính phủ và dự kiến đó trước hết phải xuất phát và bắt nguồn từ chính nhu cầu của cuộc sống. Tuy nhiên, Quốc hội lại là cơ quan phê duyệt dự kiến trước khi lập chương trình xây dựng luật. Phải có sự phê duyệt của Quốc hội và đưa vào chương trình xây dựng luật, các dự án luật của Chính phủ mới được tiến hành. Hơn nữa, quá trình lập dự kiến và chương trình xây dựng luật phải trải qua một công đoạn đó là sự kiểm duyệt, thẩm định của các cơ quan của Quốc hội.
Tiếp theo, trong giai đoạn soạn thảo văn bản dự án luật, Quốc hội là cơ quan quyết định thành lập Ban soạn thảo đối với các dự án luật liên quan đến nhiều ngành.102
Quá trình soạn thảo phải có sự tham gia của đại diện cơ quan thẩm tra của Quốc hội, đại diện Ủy ban pháp luật của Quốc hội.103 Sự thiếu rõ ràng trong mối quan hệ giữa cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp còn được thể hiện ở sự phân tích chính sách trong hoạt động soạn thảo và sáng kiến pháp luật...
Người viết cho rằng, sự tham gia của Quốc hội vào các công đoạn của Chính phủ đã làm mất đi tính chủ động, sáng tạo của cơ quan đề xuất dự án luật. Chính phủ không thể đưa ra sáng kiến pháp luật tốt khi mà quá trình xây dựng sáng kiến pháp luật lại có sự vào cuộc sâu từ phía các cơ quan Quốc hội.
102
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 30, khoản 1, điểm a.
103 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 24, khoản 2.
Là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước, hơn ai hết, Chính phủ là nơi tốt nhất có khả năng nhận biết và tìm ra nguyên nhân để giải quyết kịp thời các vấn đề nảy sinh trong cuộc sống và do đó, Chính phủ cần được chủ động trong việc lựa chọn giải pháp, chính sách và đề xuất sáng kiến pháp luật mà không bị chi phối hay phụ thuộc quá nhiều và sự cho phép của Quốc hội. Mặt khác, sự vào cuộc của cơ quan Quốc hội trong quá trình soạn thảo dự án luật theo nghĩa phối hợp cũng làm mất đi vai trò phản biện của cơ quan đại diện bởi vì hầu như các vấn đề của dự án luật khi đưa ra các Ủy ban của Quốc hội đều được thông qua do đã có sự thống nhất giữa cơ quan Quốc hội và cơ quan Chính phủ trong quá trình soạn thảo trước đó.
Một khi đã phân quyền và ủy nhiệm công tác xây dựng luật cho Chính phủ, Quốc hội cần phải thể hiện trách nhiệm ủy quyền và phân quyền một cách rõ ràng. Quốc hội không nên làm thay và tham gia các công đoạn mà xét về phương diện lý thuyết và thực tế là không thuộc về chức năng của Quốc hội.
Là cơ quan đại diện, Quốc hội phải làm tốt vai trò của cơ quan phản biện chính sách do cơ quan hành pháp đề xuất để tránh sự xâm phạm tới quyền và lợi ích của người dân mà họ đại diện. Nếu các dự án luật của Chính phủ không đảm bảo được điều này thì Quốc hội nên dùng quyền phủ quyết của mình bằng cách bãi bõ hoặc không thông qua dự án luật của hành pháp, đồng thời không nên trực tiếp sửa luật của cơ quan hành pháp để rồi cơ quan Chính phủ khó thực thi bởi vì giải pháp trong chính sách ban đầu có thể không còn được nguyên vẹn. Điều này lý giải tại sao có nhiều văn bản do Quốc hội ban hành nhưng cơ quan thi hành không thể triển khai trong thực tế hoặc để triển khai được văn bản đó thì các bộ lại ban hành hàng loạt các văn bản hướng dẫn thi hành mà nhiều khi chồng chéo và mâu thuẫn nhau.
Người viết cho rằng, những bất cập trong quy định của pháp luật hình thành và sự tham gia một cách hình thức của các chủ thể trong quy trình lập pháp có nguyên nhân từ vấn đề nhận thức: làm luật là công việc của Quốc hội. Nguồn gốc sâu xa của vấn đề này được bắt nguồn từ hai lý do:
Thứ nhất, xuất từ nhận thức chức năng lập pháp là thuộc về Quốc hội, chỉ có Quốc hội mới có quyền ban hành luật, do đó Quốc hội phải là cơ quan trực tiếp làm ra luật, ban hành luật. Vì vậy, có sự tham gia, vào cuộc ngay từ đầu của Quốc hội từ khâu sáng kiến pháp luật cũng như một số khâu khác trong quy trình lập pháp ở nước ta hiện nay.
Thứ hai, sự chi phối cao độ của tính kế hoạch được bắt nguồn từ trong nền kinh tế chỉ huy, thời kỳ tập trung, bao cấp trước đây còn ảnh hưởng nặng nề đến ngày hôm nay. Từ các lĩnh vực kinh tế cho đến pháp luật, tất cả đều được xây dựng theo kế hoạch, chương trình, làm theo kế hoạch và chương trình đã được đề ra từ trước, có tính ổn định
cao và ít khi bị thay đổi. Việc thực hiện theo đúng kế hoạch, chỉ tiêu đề ra trong chương trình xây dựng luật dường như được coi là tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ công tác hằng năm và trong cả nhiệm kỳ của Quốc hội. Tỷ lệ văn bản luật được ban hành (so với chương trình dự kiến) càng lớn thì mức độ hoàn thành công việc của Quốc hội càng cao.
Sức ảnh hưởng của kế hoạch và chương trình lập pháp của Quốc hội đã lan tỏa sang các cơ quan chấp hành là Chính phủ mà trực tiếp các bộ ngành phải vào cuộc để cùng cộng hưởng và thực hiện kế hoạch, nhiệm vụ do Chính phủ giao. Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chính phủ cũng phải chấp hành và tham gia xây dựng kế hoạch lập pháp hằng năm và theo nhiệm kỳ của Quốc hội.
Ngay từ khâu đầu tiên trong giai đoạn sáng kiến pháp luật đã phản ánh lý do để các sáng kiến pháp luật tồn tại chủ yếu là vì chương trình và kế hoạch lập pháp của Quốc hội thay vì xuất phát từ nhu cầu thiết yếu của cuộc sống và nhu cầu cần ban hành luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của bộ ngành. Để rồi từ đó, mỗi khi có vấn đề xã hội phát sinh cần phải được điều chỉnh bằng một đạo luật, các cơ quan bộ ngành cần phải chờ đợi một thời gian khá dài giữa hai kỳ họp của Quốc hội mới được bổ sung và đưa vào chương trình chính thức.
Do thiếu cơ chế phải chịu trách nhiệm, không được quyết định và có nhiều lý do để phụ thuộc vào chương trình và kế hoạch lập pháp của Quốc hội cho nên các đề xuất của Chính phủ cũng dễ dàng rơi vào trạng thái vừa thiếu lại vừa thừa. Thiếu vì các nhu cầu thực sự cần phải ban hành luật để điều chỉnh trong một số lĩnh vực thiết yếu của đời sống xã hội lại không có vì không dễ đưa vào chương trình xây dựng luật. Thừa vì có nhiều chương trình nhưng chưa hẳn đã cần cho cuộc sống.
Quả bóng trách nhiệm được đưa đi đẩy lại cho các cơ quan lập pháp và hành pháp. Nhiều đại biểu Quốc hội cho rằng, các cơ quan bộ, ngành của Chính phủ, vẫn chạy theo thành tích các đề xuất đưa ra thiếu thiết phục và không mang tính khả thi; còn các sáng kiến pháp luật của Chính phủ vẫn phải do Quốc hội xem xét quyết định vì đó là căn cứ để cấp nhân lực và kinh phí thực hiện, phải trong chờ vào chương trình và kế hoạch lập pháp được Quốc hội phê duyệt.
Chừng nào chưa có sự rõ ràng, mạch lạc về chế độ trách nhiệm trong mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ khi tham gia vào quy trình lập pháp, khi đó sự rối rắm và bất cập trong quy trình lập pháp sẽ tiếp tục tồn tại, phát sinh.