4. Phƣơng pháp nghiên cứu
2.1. NHỮNG HẠN CHẾ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP
2.1.1. Hạn chế của Chính phủ trong giai đoạn sáng kiến pháp luật
Sự ra đời của LBHVBQPPL 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP và Nghị định số 08/2012/NĐ-CP ban hành kèm theo Quy chế làm việc của Chính phủ và các văn bản có liên quan đã tạo tiền đề và cơ sở pháp lý cần thiết cho các hoạt động của Chính phủ tham gia vào quy trình lập pháp, tạo ra những chuyển biến tính cực, qua đó đưa các hoạt động đi vào nề nếp, ổn định, từ khâu lập dự kiến chương trình xây dựng luật, tổ chức soạn thảo và đệ trình dự án luật.
Tuy nhiên, qua phân tích người viết cho rằng, bên cạnh những kết quả đạt được vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định, dẫn đến việc thi hành trên thực tế còn gặp không ít khó khăn, chất lượng các văn bản luật được ban hành chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu và đòi hỏi của cuộc sống, được thể hiện trên các mặt sau đây:
Thứ nhất, sự tham gia của Chính phủ trong giai đoạn sáng kiến pháp luật sẽ tạo ra sự bảo đảm về tính khả thi. Tuy nhiên, trên thực tế thời gian qua cho thấy, chương trình xây dựng luật luôn bị thay đổi và điều chỉnh trong quy trình làm luật ở nước ta. Có nhiều trường hợp, Quốc hội vừa mới thông qua thì ngay lập tức có đề xuất xin bổ sung thêm các dự án khác (trường hợp của dự án Luật đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài hay dự án Luật dạy nghề) và ngược lại sau khi được đưa vào chương trình xây dựng luật và đã được thông qua, cơ quan chủ trì lại có văn bản xin rút không xây dựng văn bản nữa hoặc lùi thời gian thực hiện; hoặc cơ quan chủ trì đề xuất thay đổi.86
Thứ hai, mặc dù LBHVBQPPL 2008 đã có quy định cụ thể nhưng việc lập dự kiến chương trình xây dựng luật trên cơ sở đề xuất của một số bộ, ngành vẫn còn mang tính chủ quan, cảm tính, không dựa trên cơ sở các luận cứ khoa học và đánh giá khách quan, chưa tiến hành phân tích các điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước nên đã làm giảm hiệu quả tính dự báo trong các đề xuất luật. Lâu nay, nhiều ý kiến của đại biểu Quốc hội và các cơ quan báo chí vẫn thường đưa tin về tình trạng chỉ “đánh trống ghi tên” của một số bộ, ngành khi tham gia chương trình xây dựng luật để “giữ chỗ”.87 Việc làm này đôi khi
86 Thảo Linh, Quy trình lập và thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh – Một số bất cập cần hoàn thiện,
Trang thông tin điện tử tổng hợp, Ban nội chính trung ương, http://www.noichinh.vn/nghien-cuu-trao-
doi/201401/quy-trinh-lap-va-thuc-hien-chuong-trinh-xay-dung-luat-phap-lenh-mot-so-bat-cap-can-hoan-thien- 293544/, [truy cập ngày 2/10/2014].
87Cần quan tâm chất lượng dự thảo trình Quốc hội,
chỉ thể hiện “tiếng nói” và chạy theo thành tích của bộ, ngành hoặc trong một số trường hợp khác là vì lý do là nguồn kinh phí sẽ được cấp từ ngân sách nhà nước cho việc soạn thảo luật mà không phải xuất phát từ nhu cầu thực tế của đời sống thực tiễn.
Thứ ba, do sự quan tâm và đầu tư chưa đúng mức ở giai đoạn đầu của lập chương trình xây dựng pháp luật các đề xuất trong việc lập chương trình xây dựng luật chỉ được nêu vài dòng rất sơ sài, hình thức. Thực chất các nội dung này chỉ là ý tưởng ban đầu và đôi khi còn rất mơ hồ không phải là những luận cứ khoa học đã được tiến hành nghiên cứu hay đã được tiến hành điều tra khảo sát trong thực tiễn. Đôi khi đề xuất đã được phê duyệt nhưng chính cơ quan đề xuất cũng còn chưa biết phải làm như thế nào hoặc thậm chí có cơ quan sau khi đề xuất đã được phê duyệt vẫn còn băn khoăn về sự cần thiết ban hành luật đó, chẳng hạn như đề xuất xây dựng Luật thủ tục hành chính, một dự luật mà nếu xem xét một cách nghiêm túc và nghiên cứu thực tiễn ở nước ngoài thì lại là điều rất cần thiết cho Việt Nam.88
Thứ tư, những bất cập trên của chương trình xây dựng luật có nguyên nhân từ khâu thiết kế, lập dự kiến chương trình luật. Điều 22 đến Điều 29 LBHVBQPPL 2008 quy định khá rõ việc lập chương trình xây dựng luật với những trình tự, thủ tục cùng với sự tham của các chủ thể khác nhau. Có thể nhận biết bóng dáng của hoạt động “phân tích chính sách” trong giai đoạn lập dự kiến xây dựng chương trình luật nhưng so với những gì pháp luật đã quy định thì còn chưa hợp lý. Điều này được phản ánh trước hết qua việc báo cáo đánh giá tác động sơ bộ văn bản trong việc đề nghị xây dựng luật một cách chung chung sẽ dẫn đến các cơ quan thẩm định và thẩm tra tiếp theo cũng dựa vào đánh giá chung chung để làm căn cứ đánh giá, khiến nhiều công đoạn xem xét trở nên hình thức.
Thứ năm, các quy định và yêu cầu đối với lập dự kiến chương trình xây dựng hàng năm và chương trình xây dựng luật theo nhiệm kỳ của Quốc hội gần như giống nhau mà chưa có sự phân biệt một cách rõ ràng, tường minh. Điều này không những không phù hợp với thực tiễn mà còn thể hiện sự bất hợp lý trong việc quy định của luật. Mặc dù chương trình xây dựng luật hàng năm được xây dựng dựa trên cơ sở chương trình xây dựng luật theo nhiệm kỳ của Quốc hội nhưng kế hoạch hàng năm sẽ luôn khác với kế hoạch theo nhiệm kỳ bởi tính rõ ràng của dự luật luôn đặt ra yêu cầu cần xác định một cách đầy đủ các thông tin chi tiết. Còn kế hoạch theo nhiệm kỳ chỉ là kế hoạch mang tính định hướng nhằm thực hiện các chủ trương, chính sách lớn của Đảng, Nhà nước và Quốc
88
Viện nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển, Báo cáo nghiên cứu đánh quy trình xây dựng luật, pháp lệnh – thực trạng và giải pháp, Nxb, Lao động – Xã hội, Hà Nội, 2008, tr. 38- 39.
hội hoặc chiến lược lập pháp trong vòng 5 năm hoặc xa hơn theo nhu cầu điều chỉnh của các cơ quan quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô.
2.1.2. Hạn chế của Chính phủ trong giai đoạn soạn thảo dự án luật
Soạn thảo dự án luật là một công đoạn khó khăn, quyết định đến sự thành bại trong quy trình lập pháp. Thực tiễn hoạt động của các cơ quan bộ, ngành ở nước ta trong thời gian qua đã chứng minh điều đó. Qua nghiên cứu, có thể nhận thấy một số bất cập sau đây:
Thứ nhất, sự hạn chế được thể hiện ở tính chất tạm thời và liên ngành của Ban soạn thảo dự án. Mặc dù đề cao vai trò cá nhân người đứng đầu cơ quan soạn thảo nhưng quy định của luật thì Ban soạn thảo vẫn phải bảo đảm tính liên ngành trong quá trình soạn thảo. Từ đây, khó khăn của cơ quan soạn thảo là phải bảo đảm hài hòa giữa một bên là sự tham gia mang tính hình thức của một số thành viên do tính liên ngành và tính tạm thời trong hoạt động của Ban soạn thảo đặt ra và một bên là mang tính cục bộ thường thấy của cơ quan chủ trì soạn thảo mà các phương tiện báo chí và truyền thông gần đây vẫn gọi đây là vấn nạn trong hoạt động soạn thảo văn bản luật.
Do luật xuất phát từ một bộ phận ngành và bộ ngành đó lại đảm nhiệm chính khâu soạn thảo nên sự lo ngại lợi ích cục bộ của cơ quan soạn thảo sẽ được thể hiện trong dự án luật; còn đối với các thành viên khác tham gia, họ không thấy được lợi ích của cơ quan mình đại diện cũng như lợi ích cá nhân trong việc thạm gia nên dẫn đến sự tham gia hình thức và thiếu trách nhiệm.
Thứ hai, hoạt động của ban soạn thảo vẫn mang tính hình thức do thành phần tham gia trong thực tế là các chức danh quản lý từ cấp Vụ trưởng trở lên hoặc tương đương Thứ trưởng, Bộ trưởng. Những chức danh quản lý nhà nước ở cấp lãnh đạo bộ là những chính khách nên họ không có nhiều thời gian dành cho công việc chuyên môn soạn thảo dự luật.89
Đó là chưa kể đến nguyên tắc hoạt động liên tục của Ban soạn thảo và thời gian họp một tháng một lần (trong trường hợp cần thiết tùy theo tính chất, nội dung có thể nhiều hơn). Trên thực tế điều này rất khó thực hiện, thậm chí vài tháng hoặc lâu hơn nữa Ban soạn thảo mới họp một lần và tầng suất gặp chỉ tăng lên vào giai đoạn cuối khi thời gian soạn thảo sắp hết.
Thứ ba, tình trạng quá tải đối với các bộ, ngành trong công tác soạn thảo luật đang là vấn đề phổ biến và không thể khắc phục. Trưởng ban Dân nguyện Quốc hội khóa XII Trần Thế Vượng tại phiên họp thứ 26 đã phát biểu: “Qua các phiên hợp tại Ủy ban thường vụ Quốc hội cho thấy, có bộ trưởng đã không thể nắm hết nội dung dự thảo luật
do chính bộ mình soạn và trình ra Ủy ban thường vụ Quốc hội, vì bộ trưởng không thể quán xuyến hết được”. Còn phó Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao Lê Hữu Thể thì cho rằng “ công tác chuẩn bị cho một văn bản, một đạo luật ra đời thường quá gấp gáp, thiếu thời gian tổng kết thực tiễn, đánh giá, nghiên cứu, khảo sát, hội thảo... Thứ hai, là tổ chức con người giúp bộ, ngành xây dựng dự thảo chưa hoàn chỉnh; không phải bất cứ ai cũng có thể tham gia công tác xây dựng luật. Kinh nghiệm cho thấy có người làm suốt 10 năm vẫn không thể làm được, cho nên cần có con người, bộ máy chuyên nghiệp. Do xem nhẹ công tác làm luật, đầu tư chưa thỏa đáng cho nên chất lượng chưa cao là dễ hiểu”.90
Thứ tư, trong quá trình soạn thảo dự luật, giúp việc cho Trưởng ban soạn thảo là Tổ biên tập. Nếu thời gian trước đây, Tổ biên tập chưa được thừa nhận trong luật thì đến Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/11/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo năm 2007 và LBHVBQPPL 2008, tổ chức này đã được thừa nhận. Thành phần Tổ biên tập gồm một nửa là các chuyên gia của cơ quan chủ trì soạn thảo, số còn lại là chuyên gia thuộc các cơ quan có đại diện là thành viên Ban soạn thảo, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu về vấn đề chuyên môn; số lượng Tổ biên tập ít nhất là 9 người.91
Như vậy, theo quy định thì sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học là thành phần “cứng” trong cả Ban soạn thảo và Tổ biên tập. Tuy nhiên, trên thực tế, sự tham gia của thành phần này lại không nhiều, thậm chí hiếm khi có nhà chuyên gia và khoa học thực thụ trong Tổ biên tập. Có nhiều lý do để giải thích vấn đề này như với lượng thời gian không nhiều và kinh phí hạn chế không đủ để mời được chuyên gia và nhà khoa học hoặc ở một lý do khác, việc mời chuyên gia cũng chỉ dựa vào mối quan hệ quen biết nhất định của Trưởng ban soạn thảo hoặc Tổ trưởng Tổ biên tập mà không phải là do sự đa dạng các nguồn kênh thông tin để đảm bảo mời các chuyên gia và nhà khoa học giỏi, hay vì lý do không có nhiều thời gian để làm việc tập trung như thành viên Tổ biên tập, v.v.. đã khiến các chuyên gia và nhà khoa học băn khoăn. Đây là rào cản trên con đường dẫn các chuyên gia và nhà khoa học vào hoạt động soạn thảo văn bản dự luật và vô hình trung, cơ quan chủ trì soạn thảo đã nới rộng khoảng cách sự tham gia của các chuyên gia và nhà khoa học vào các hoạt động soạn thảo.
Để khắc phục tình trạng trên, cơ quan soạn thảo thường tổ chức các cuộc hội thảo, tọa đàm để lấy ý kiến các chuyên gia và nhà khoa học như là một giải pháp cứu cánh cho vấn đề trên... Tuy nhiên, chất lượng các báo cáo tham gia hội thảo, tọa đàm đôi khi phụ
90
Nguyễn Tuấn, Giao cho cơ quan độc lập soạn thảo dự án luật, Báo Tiền Phong, 16/12/2009, tr. 3.
91 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 31; Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/11/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo năm 2007, Điều 4.
thuộc vào thời gian cũng như cách thức tổ chức và sự cầu thị của cơ quan chủ trì soạn thảo, nhưng chất lượng qua các báo cáo chắc chắn là không giống nhau đối với các dự án luật.
Thứ năm, là sự quá tải khi đảm nhiệm khối công việc quá lớn mà pháp luật quy định đối với những tổ chức không chuyên nghiệp và không chuyên trách như Ban soạn thảo và Tổ biên tập. Nhiệm vụ của Ban soạn thảo và cơ quan chủ trì soạn thảo được LBHVBQPPL 2008 quy định (thực chất là nhiệm vụ của Ban soạn thảo bởi vì thành phần chủ yếu của Ban soạn thảo cũng là cơ quan chủ trì soạn thảo) là: xem xét, thông qua đề cương dự thảo luật; thảo luận về những chính sách cơ bản và những vấn đề thuộc nội dung dự án luật; thảo luận về nội dung văn bản, tờ trình, bản thuyết minh chi tiết về dự án, về nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, bảo đảm các quy định của dự thảo phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự luật với với hệ thống pháp luật, tính khả thi của văn bản; tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản hiện hành có liên quan; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan...; đánh giá tác động và xây dựng dự thảo tác động của dự thảo văn bản...92 và có rất nhiều yêu cầu khác nữa được quy định mà cơ quan soạn thảo phải đảm nhiệm. Những nội dung mà pháp luật quy định đã vượt quá năng lực thực tế của các thành viên cơ quan soạn thảo cho nên dẫn đến sự chậm trễ và thường xuyên chậm tiến độ.
Thứ sáu, chính vì sự lẫn lộn của việc không tách được giai đoạn phân tích chính sách trước khi soạn thảo dự luật nên cơ quan soạn thảo đã trở nên lúng túng, không biết nên xử lý vấn đề như thế nào trong khi soạn thảo mà vẫn xây dựng những lập luận để chứng minh sự cần thiết ban hành văn bản hay tiến hành tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản.93
Trong khi đó quá trình thực hiện tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản một cách đầy đủ trong giai đoạn soạn thảo theo quy định của luật là điều không hề đơn giản, đó là chưa kể đến khó khăn từ sự không chuyên nghiệp và hoạt động theo kiểu tạm thời của cơ quan soạn thảo. Nhưng vì luật đã quy định, thực tế đã tiến hành ở giai đoạn lập dự kiến xây dựng chương trình luật, Quốc hội đã phê chuẩn và Ban soạn thảo đã được thành lập, có lý do nào lại không tiến hành công việc tiếp theo? Ngay cả khi phát hiện ra vấn đề không cần thiết phải điều chỉnh bằng luật nhưng chưa chắc Ban soạn thảo đã đủ bản lĩnh từ chối hoặc dừng công việc soạn thảo.
92 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 32 và Điều 33.