4. Phƣơng pháp nghiên cứu
1.3.2.3. Hoạt động thẩm định, thẩm tra đối với các dự án luật do Chính phủ đệ
trình và Chính phủ tham gia ý kiến đối với các dự án luật của các chủ thể khác
Trong quy trình lập pháp ở nước ta, hoạt động thẩm định, thẩm tra của Chính phủ là giai đoạn bắt buộc và mang tính chất là công việc nội bộ của Chính phủ.Thẩm định dự án luật là giai đoạn xem xét dự án luật sau khi đã soạn thảo, giúp Chính phủ có thêm thông tin trước khi quyết định có lựa chọn để trình ra Quốc hội hay không. Công việc này do Bộ Tư pháp đảm nhiệm như “bộ lọc” quan trọng đầu tiên giúp Chính phủ xem xét cẩn trọng, thấu đáo hơn về tính khả thi cũng như chất lượng của dự án luật được soạn thảo, đồng thời xem xét tất cả các yếu tố liên quan, sự tuân thủ của các chủ thể khi tham gia vào quá trình soạn thảo của dự án luật. Trong trường hợp dự án luật có nội dung phức tạp, có liên quan đến nhiều lĩnh vực thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp chủ trì và thành lập Hội đồng thẩm định có sự tham gia của đại diện của bộ, ngành liên quan, các nhà khoa học...Sau khi tiến hành thẩm định dự án luật, toàn bộ báo cáo thẩm định sẽ được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo để cơ quan này nghiên cứu, tiếp thu và chỉnh lý để hoàn thiện dự án luật.80
Nếu như thẩm định dự án luật được coi là “bộ lọc” thứ nhất giúp Chính phủ có thêm thông tin tin cậy và giúp cho cơ quan soạn thảo dự án luật hoàn thiện dự án luật thì hoạt động thẩm tra văn bản dự án luật được coi là bộ lọc thứ hai giúp Chính phủ, đặc biệt là Thủ tướng Chính phủ có thêm thông tin trước phiên họp toàn thể của Chính phủ để xem xét, quyết định dự án luật trước khi trình ra Quốc hội. Hoạt động thẩm tra dự án luật
79
Ann Seidman, Robert B.Seidman, Nalin Abeyesekere, Soạn thảo luật pháp vì tiến bộ xã hội dân chủ, Nxb, Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003, tr. 19.
80 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 36, khoản 5.
của Chính phủ do Văn phòng Chính phủ đảm nhiệm.81 Nội dung thẩm tra về cơ bản cũng giống như các yêu cầu của cơ quan thẩm định, tức là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật hiện hành và tính khả thi của dự luật, đặc biệt và chủ yếu là yêu cầu về sự tuân thủ và bảo đảm đầy đủ các trình tự thủ tục của hoạt động và chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng dự án luật trước đó.
Ngoài ra trong quy trình lập pháp ở nước ta, sự tham gia của Chính phủ trong giai đoạn sáng kiến pháp luật không chỉ dừng lại ở những dự án luật do Chính phủ trình mà Chính phủ còn tham gia ý kiến đối với các dự án luật của các chủ thể khác không thuộc cơ quan Chính phủ khi đăng ký vào dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và theo nhiệm kỳ của Quốc hội.82
Sự tham gia ý kiến của Chính phủ đối với các dự án luật của các chủ thể khác được hiểu đơn giản: Chính phủ là cơ quan hành pháp, do vậy dự án luật trước khi được ban hành cần phải có ý kiến của cơ quan thi hành để xem liệu dự án luật, các đề xuất đó có mang tính khả thi và có thể được thi hành trong thực tế hay không.
Tùy thuộc vào nội dung của dự án luật, Thủ tướng Chính phủ sẽ phân công các bộ, ngành có liên quan chuẩn bị ý kiến chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp dự kiến những nội dung cần tham gia ý kiến để trình Chính phủ xem xét, quyết định.
1.3.2.4. Chính phủ tham gia trình dự án luật trước Quốc hội
Sau khi hoàn thành công đoạn soạn thảo và kiểm tra nội bộ của chính phủ, dự án luật sẽ được Chính phủ trình ra Quốc hội. Đây cũng là giai đoạn mang ý nghĩa quan trọng vì lúc này Chính phủ, với tư cách là cơ quan đề xuất, đưa ra các giải pháp chính sách bằng dự luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và mong muốn được Quốc hội thông qua, đồng thời Chính phủ sẽ bảo vệ chính sách của mình trước Quốc hội.
So với giai đoạn sáng kiến pháp luật, chủ thể có quyền trình dự án luật có phần bị hạn chế do hiệu quả và tính khả thi của văn bản mà các chủ thể đệ trình. Qua việc trình dự án luật của Chính phủ ra trước Quốc hội, một vấn đề được đặt ra là, vì sao Chính phủ phải trình dự án luật trước Quốc hội? Đây cũng là câu hỏi nhằm làm sáng tỏ bản chất của việc trình dự án luật trước Quốc hội của Chính phủ. Có hai lý do quan trọng để giải thích vấn đề này.
Thứ nhất, dự luật do Chính phủ đệ trình sẽ sát hợp cuộc sống hơn cả so với các cơ quan khác, vì Chính phủ là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở các lĩnh vực của đời sống xã hội, trực tiếp phát hiện ra những bất cập và đề ra những giải pháp để xử
81 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 29; Nghị định số 08/2012/NĐ-Cpngày 16/02/2012 của Chính phủ ban hành kèm theo Quy chế làm việc của Chính phủ, Điều 14, khoản 1.
82 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 55.
lý vấn đề. Những đề xuất mà cơ quan hành pháp đưa ra được bắt nguồn từ đòi hỏi của cuộc sống và đáp ứng những vấn đề mà cuộc sống đặt ra. Mặt khác, Chính phủ là chủ thể trình dự án luật cũng phù hợp với thực tế ở hầu khi mà Chính phủ chiếm tới hơn 90% các dự luật được đệ trình.83
Thứ hai, trong quy trình lập pháp ở Việt Nam, mặc dù không đặt vấn đề lợi ích đảng phái chính trị như phần đông các nước trên thế giới vì chúng ta là chế độ chính trị nhất nguyên do Đảng lãnh đạo nhưng Chính phủ bằng nhiều cách khác nhau sẽ có sự tác động lên Quốc hội trong quá trình làm luật, đặc biệt thông qua những người đứng đầu các bộ, ngành của Chính phủ là đại biểu Quốc hội, vì vậy có tiếng nói quan trọng và nhiều điểm thuận lợi trong việc trình dự án luật trước Quốc hội.84
Có nhiều quan điểm vẫn cho rằng, Quốc hội có chức năng lập pháp nên việc làm luật là trách nhiệm của Quốc hội; trách nhiệm của Chính phủ đã hết khi dự luật được trình ra Quốc hội, quan điểm này là không đúng bởi ba lý do sau:85
Thứ nhất, nhu cầu cần có luật và động lực lập pháp là nằm ở Chính phủ. Việc trình dự án luật và tiếp thu những phản biện của Quốc hội thực chất vẫn là một quá trình liên tục không thể tách rời, vì vậy không thể nói trách nhiệm của Chính phủ dừng lại khi dự án luật được trình ra Quốc hội. Trách nhiệm của Chính phủ chỉ kết thúc khi chừng nào dự luật được Quốc hội thông qua và công bố ban hành. Điều này hoàn toàn phù hợp với thực tiễn quy trình lập pháp ở nhiều quốc gia mà điển hình là ở Anh. Ở đó Chính phủ sẽ tranh luận và bảo vệ tới cùng đối với các vấn đề mà dự luật đưa ra bàn thảo trước Nghị viện. Ở Nghị viện Hoa Kỳ, mặc dù quyền trình dự án luật chỉ dành riêng cho các nghị sĩ, nhưng bằng nhiều cách khác nhau, có thể dưới dạng thông điệp của Tổng thống, cơ quan hành pháp sẽ tác động tới các chính sách lập pháp của nghị sĩ và Nghị viện. Vì thế, vận động hành lang đã trở thành một nét đặt trưng tạo nên sự sôi động của nghị trường ở Hoa Kỳ và nhiều quốc gia phương Tây.
Thứ hai, cơ quan hành pháp không chỉ dừng lại ở việc bảo vệ các dự luật trước Quốc hội đơn thuần hay vận động hành lang mà ở các quốc thông qua đảng phái chính trị cầm quyền, Chính phủ sẽ tác động lên những người giữ cương vị quan trọng tại các ủy ban của quốc hội hoặc thậm chí trong nhiều trường hợp, Chính phủ sẽ đặt vấn đề bất tín nhiệm đối với quốc hội nếu dự luật không được thông qua. Như vậy, có thể thấy rằng, Chính phủ sẽ làm mọi cách tác động lên Quốc hội nhằm mục đích bảo vệ tới cùng các dự
83 Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển, Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh – Thực trạng và giải pháp, Nxb, Lao động-xã hội, Hà Nội, 2008, tr. 32.
84 Nguyễn Thị Tuyết Dung, Vai trò của Chính phủ trong quá trình ban hành và thực hiện các Đạo luật của Quốc hội, Trang thông tin điện tử của Tạp chí nghiên cứu Lập pháp – Văn phòng Quốc hội,
http://www.nclp.org.vn/ban_ve_du_an_luat/vai-tro-cua-chinh-phu-trong-qua-trinh-ban-hanh-va-thuc-hien-cac- 111ao-luat-cua-quoc-hoi, [ngày truy cập 9/9/2014].
85 Trần Quốc Bình, Tính khách quan của vai trò Chính phủ trong quy trình lập pháp, Tạp chí khoa học ĐHQGHN, Luật học, số 26, 2010, tr. 200-205.
án luật của mình. Nếu không làm được điều đó, kết quả mà cơ quan hành pháp có thể nhận được là những chính sách không còn phù hợp với đề xuất ban đầu, không đạt được mục đích và mong muốn của nhà quản lý.
Thứ ba, vì Chính phủ là cơ quan đề xuất dự luật và cũng là cơ quan thực thi luật trong thực tiễn nên Chính phủ phải đưa ra các giải pháp, chính sách của mình trước Quốc hội. Công đoạn phản biện của Quốc hội đối với các chính sách lập pháp do hành pháp đưa ra là cần thiết. Là cơ quan đại diện cho lợi ích của nhân dân, Quốc hội phải bảo vệ lợi ích của người dân trước nguy cơ xâm hại từ các giải pháp có thể có của cơ quan hành pháp. Giải pháp cơ quan hành pháp thường hướng sự ưu tiên vào việc bảo vệ lợi ích của Quốc gia mặc dù trong quá trình soạn thảo, Chính phủ đã tính đến sự hài hòa giữa lợi ích của quốc gia và lợi ích của xã hội.
Tuy nhiên, bản chất của Quốc hội không phải là cơ quan điều hành và quản lý nhà nước nên cũng khó lòng nắm rõ được hết những nội dung, ý đồ và kỹ năng lập pháp mà cơ quan hành pháp sử dụng, do đó nếu Quốc hội thay đổi dự luật, dù chỉ là một sự điều chỉnh nhỏ về chính sách thì nội dung chính sách lẫn kỹ thuật lập pháp của dự luật đó có nguy cơ không còn nguyên vẹn. Kết quả là sẽ rất khó khăn cho cơ quan hành pháp trong khâu thi hành trong thực tế và luật sẽ không thực sự đi vào cuộc sống.
Như vậy, sự tham gia của Chính phủ vào giai đoạn trình dự án luật không những phản ánh mong muốn của Chính phủ được Quốc hội thông qua mà còn phản ánh tránh nhiệm của Chính phủ đối với các dự luật do mình đề xuất, đặc biệt là trách nhiệm trong việc thực hiện các cam kết thúc đẩy sự phát triển kinh tế của đất nước khi đưa ra các giải pháp chính sách giúp quản lý nhà nước.
Một khi đưa ra các giải pháp để điều hành đất nước cũng đồng nghĩa với việc Chính phủ và người đứng đầu đang thay mặt nhà nước thực thi bổn phận và nghĩa vụ của mình trước toàn xã hội. Bảo vệ các dự án luật do mình đề xuất cũng là cách mà Chính phủ khẳng định tính đúng đắn trong các hoạt động và tính chịu trách nhiệm cao của mình trước cơ quan đại diện nhân dân bởi vì sự quyết đoán, dám làm và dám chịu trách nhiệm là đặc trưng nổi trội trong bản chất của cơ quan hành pháp.
Tóm lại, Chính phủ có vai trò tất yếu và khách quan trong quy trình lập pháp ở Việt Nam. Vai trò đó phù hợp với quy luật đời sống thực tiễn và hoạt động chấp hành, điều hành của Chính phủ, phản ánh động lực tự nhiên của cơ quan hành pháp trong quy trình lập pháp. Đó là nhu cầu có luật để quản lý và điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội, vì vậy luật trở thành công cụ không thể thiếu và cơ sở pháp lý của Chính phủ trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
CHƢƠNG 2
HẠN CHẾ VÀ CÁC GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP