4. Phƣơng pháp nghiên cứu
1.3.1.3. Theo quy định của các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên
Trong hệ thống văn bản pháp luật ở nước ta, ngoài quy định của Hiến pháp và LBHVBQPPL 2008, còn có một số văn bản khác có liên quan có đề cập đến sự tham gia của Chính phủ vào quy trình lập pháp. Đó là Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và được hợp nhất năm 2012, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2007), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001; Nghị quyết số 26/2004/NQ-QH11về việc ban hành Quy chế hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2004, Nghị quyết số 27/2004/NQ-QH11 về việc ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội năm 2004, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 5/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành LBHVBQPPL 2008, Nghị định số 08/2012/NĐ-CP ban hành kèm theo Quy chế làm việc của Chính phủ (sau đây được gọi tắt là Nghị định 08/2012/NĐ-CP), Nghị định số 74/2012/NĐ-CP ngày 29/09/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu của Văn phòng Chính phủ, Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/11/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo năm 2007...
Các văn bản này quy định một cách chi tiết chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong bộ máy nhà nước thuộc Quốc hội và Chính phủ tham gia vào quy trình xây dựng luật mà Hiến pháp và LBHVBQPPL 2008 chưa đề cập tới. Tuy nhiên, những quy định có liên quan về sự tham gia của Chính phủ trong quy trình lập pháp chủ yếu tập trung ở các văn bản quy định về Chính phủ cũng như các văn bản cho Chính phủ ban hành như Luật Tổ chức Chính phủ, Nghị định 08/2012/NĐ-CP, Nghị định 74/2012/NĐ-CP, Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg,Quy chế hoạt động của Chính phủ và đặc biệt là Nghị định quy định chi tiết và biện pháp thi hành LBHVBQPPL 2008 (sau đây được gọi tắt là Nghị định số 24/2009/NĐ-CP).
Trong giai đoạn sáng kiến lập pháp, trước tiên là lập đề nghị xây dựng luật của Chính phủ trên cơ sở thông báo về việc chuẩn bị dự kiến chương trình xây dựng luật từ Ủy ban thường vụ Quốc hội.48 Các cơ quan, tổ chức, cá nhân gửi kiến nghị về luật tới bộ, ngành của Chính phủ bằng văn bản trực tiếp hoặc qua Trang thông tin điện tử của các cơ quan này. Trường hợp không xác định được địa chỉ cụ thể thì kiến nghị đó có thể gửi qua Bộ Tư pháp để bộ này chuyển đến các bộ, ngành thuộc thẩm quyền giải quyết. Các kiến nghị phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản, dự kiến những nội dung chính của văn
48 Nghị quyết số 26/2004/NQ-QH về việc ban hành Quy chế chế hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2004, Điều 11, khoản 1.
bản. Theo đó thì các cơ quan của Chính phủ nhận kiến nghị có trách nhiệm tập hợp, phân tích, xử lý để chuẩn bị đề nghị xây dựng luật của cơ quan mình.49
Kiến nghị về luật ở đây được hiểu là kiến nghị xây dựng luật mới hoặc cũng có thể là kiến nghị sửa đổi luật hiện hành. Việc tập hợp, phân tích các kiến nghị về luật tại các bộ, ngành do Ban hoặc Vụ pháp chế của bộ, ngành đảm nhiệm, trong đó quan trọng nhất là xây dựng và làm rõ các luận cứ về sự cần thiết ban hành văn bản, bảo đảm quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, bảo đảm điều kiện thi hành, phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành, phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia...; đặc biệt là đánh giá tác động sơ bộ các chính sách cơ bản và nội dung chính sách của văn bản. Chưa dừng lại ở đó, đơn vị đề nghị xây dựng luật phải tổ chức lấy ý kiến các đơn vị liên quan (đối với cơ quan Chính phủ thì phải gửi đến Bộ Tài chính để lấy ý kiến về sự hợp lý của nguồn tài chính dự kiến và Bộ Nội vụ cho ý kiến về tính hợp lý về nguồn nhân lực dự kiến); đăng tải bản thuyết minh và báo cáo đánh giá tác động sơ bộ đề nghị xây dựng luật lên Trang thông tin điện tử cơ quan mình ít nhất 20 ngày.50 Chậm nhất là ba ngày làm việc sau khi tiếp nhận hồ sơ, Bộ Tư pháp có trách nhiệm đăng tải ít nhất là 20 ngày lên Trang thông tin của Bộ Tư pháp và của Chính phủ để các cơ quan, tổ chức, cá nhân cho ý kiến.51
Bộ trưởng Bộ Tư pháp có thể thành lập các Hội đồng tư vấn để giúp Bộ trưởng xem xét đề nghị xây dựng luật. Trên cơ sở đề nghị xây dựng luật của các bộ, ngành; kết quả của Hội đồng tư vấn và ý kiến đóng góp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định đưa đề nghị xây dựng luật vào dự thảo đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật. Dự thảo được đăng trên Trang thông tin dự thảo của Bộ Tư pháp và Chính phủ ít nhất 20 ngày để lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân và trên cơ sở đó tiếp tục chỉnh lý và hoàn thiện về chương trình xây dựng luật để trình Chính phủ.52 Sau khi được Chính phủ xem xét, thông qua, Bộ trưởng Bộ Tư pháp thừa ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ, thay mặc Chính phủ báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật.53 Thủ tướng Chính phủ quyết định điều chỉnh chương trình xây dựng luật trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.54
49 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 1.
50 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 3.
51 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 6.
52 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 8.
53
Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 10.
54 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 12
Sau khi Chính phủ trình đề nghị chương trình xây dựng luật hàng năm và theo nhiệm kỳ Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội căn cứ vào ý kiến thẩm tra của Hội đồng dân tộc và ủy ban của Quốc hội được tập hợp từ Văn phòng Quốc hội, tiến hành thảo luận và quyết định dự kiến chương trình xây dựng luật để trình Quốc hội.55 Tại kỳ họp Quốc hội, thành viên Chính phủ không phải là đại biểu Quốc hội được mời dự các kỳ họp Quốc hội, có trách nhiệm tham dự các phiên họp toàn thể Quốc hội khi thảo luận các vấn đề có liên quan đến ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách; được phát biểu ý kiến khi được yêu cầu hoặc đề nghị Quốc hội đồng ý.56
Sau khi được Quốc hội thông qua, đối với các dự án luật do Chính phủ trình thì Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ được giao chủ trì soạn thảo văn bản, thành lập Ban soạn thảo; Ban soạn thảo chấm dứt hoạt động và tự giải thể sau khi văn bản được ban hành.57 Bên cạnh việc quy định nguyên tắc của Ban soạn thảo, nhiệm vụ của Trưởng ban, trách nhiệm của thành viên. Đáng lưu ý là việc quy định cuộc họp của Ban soạn thảo dự án luật có sự tham dự của đại diện cơ quan thẩm tra của Quốc hội, đại diện Ủy ban pháp luật của Quốc hội, đại diện cơ quan, tổ chức hữu quan; các chuyên gia, nhà khoa học và các thành viên Tổ biên tập.58 Với quy định này, có thể hiểu được mong muốn và sự cầu thị của cơ quan soạn thảo của Chính phủ là cần có sự kết hợp chặc chẽ ngay từ đầu của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Tuy nhiên, xét về bản chất, sự tham của của các cơ quan thẩm tra Quốc hội vào giai đoạn này sẽ mất đi tính khách quan của cơ quan phản biện là Quốc hội trong quy trình lập pháp. Điều này dễ dẫn đến suy nghĩ tiêu cực vì không ít người sẽ cho rằng các cơ quan của Quốc hội đã “đi đêm” với các cơ quan của Chính phủ trong quá trình soạn thảo luật.
Để giúp việc cho Ban soạn thảo, Trưởng ban soạn thảo thành lập Tổ biên tập, Tổ trưởng Tổ biên tập là thành viên Ban soạn thảo...59 Trong quá trình soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến các chủ thể chịu tác động trực tiếp của văn bản, các cơ quan, tổ chức, cá nhân; gửi đến các bộ, cơ quan ngang bộ để góp ý kiến nội dung dự án; gửi đến phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam nếu có liên quan đến doanh nghiệp.60 Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của các viện nghiên cứu, trường đại học, các hiệp hội, tổ chức, cá nhân, các chuyên gia, nhà khoa học có đủ năng lực và điều kiện tham gia vào quá trình soạn thảo.
55 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2007), Điều 26.
56 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001( sửa đổi, bổ sung 2007), Điều 38.
57 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 20.
58 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 24, khoản 2.
59
Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 25.
60 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Điều 27.
Đáng chú ý trong giai đoạn này là việc đánh giá tác động của văn bản. Theo đó việc đánh giá này bao gồm trước và trong quá trình soạn thảo là báo cáo đánh giá tác động sơ bộ (khi lập dự kiến đề nghị xây dựng luật), đánh giá tác động giản đơn và đánh giá tác động đầy đủ.61 Báo cáo đánh giá tác động đầy đủ được tiến hành khi tính chất tác động của dự án làm phát sinh chi phí 15 tỉ đồng hằng năm cho cơ quan, tổ chức và các nhân, tác động tiêu cực liên quan đến nhóm đối tượng xã hội, tác động lớn đến doanh nghiệp, văn bản có thể làm tăng đáng kể giá tiêu dùng...62 Có thể nói, đây là những khái niệm chưa rõ ràng và không cần thiết trong việc quy định của văn bản luật vì như vậy hiếm có văn bản nào lại không cần tiến hành đánh giá tác động đầy đủ bởi tính chất hệ trọng của pháp luật trong việc điều chỉnh hành vi của con người.
Sau khi tiến hành soạn thảo dự án luật, cơ quan chủ trì soạn thảo tiến hành gửi hồ sơ thẩm định đến Bộ Tư pháp theo quy định.63
Bộ Tư pháp sau khi tiếp nhận đủ hồ sơ, có thể thành lập Hội đồng thẩm định hoặc tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định với sự tham gia của cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ... là những người am hiểu về chuyên môn thẩm định với tổng số thành viên của Hội đồng ít nhất là chín người.64 Đáng lưu ý ở giai đoạn này, bên cạnh việc gửi hồ sơ thẩm định, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ đến Văn phòng Chính phủ để cơ quan này tiến hành thẩm tra.65 Văn phòng Chính phủ tiến hành thẩm tra dự án luật là một công đoạn bắt buộc trong quá trình xây dựng dự án luật của Chính phủ mà chưa quy định trong LBHVBQPPL 2008. Trong trường hợp Chính phủ thảo luận với Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan có liên quan hoàn chỉnh dự án, trình Thủ tướng; thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ, thay mặt Chính phủ ký trình Quốc hội dự án luật.66 Đến đây dự luật của Chính phủ được chuyển sang một giai đoạn xem xét tiếp theo, tạm gọi là giai đoạn xem xét tại các cơ quan của Quốc hội.Trước khi trình ra Quốc hội, dự luật của Chính phủ sẽ được gửi đến Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội để tiến hành thẩm tra và gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội để cho ý kiến.67
61 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Điều 37, Điều 38.
62 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Điều 38, Khoản 3.
63 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 42.
64 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 43 đến Điều 48.
65 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 29; Nghị định số 08/2012/NĐ-CP ngày 16/02/2012 của Chính phủ ban hành kèm theo Quy chế làm việc của Chính phủ, Điều 14, khoản 1.
66
Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 30.
Căn cứ vào nội dung của dự án luật và theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội quyết định việc xem xét, thông qua dự án tại một hoặc nhiều kỳ họp Quốc hội; Quốc hội xem xét, thảo luận về đề án luật sau khi cơ quan, tổ chức, cá nhân trình bày dự án thuyết trình về nội dung của dự án, Hội đồng dân tộc hoặc ủy ban hữu quan của Quốc hội trình bày báo cáo thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo các cơ quan hữu quan tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội và chỉnh lý dự thảo luật, Quốc hội nghe báo cáo về việc tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, nghe đọc dự thảo đã được chỉnh lý và xem xét, thông qua dự thảo luật.68
Sau khi được Quốc hội thông qua, dự luật sẽ được Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực và Chủ tịch nước ký lệnh công bố ban hành trong thời gian 15 ngày kể từ ngày Quốc hội thông qua.