4. Phƣơng pháp nghiên cứu
1.3.2.1. Chính phủ tham gia trong giai đoạn sáng kiến lập pháp
Sáng kiến lập pháp là việc đóng góp cho xã hội những ý tưởng có ích, góp phần giải quyết một vấn đề hay hiện tượng đang nảy sinh trong cuộc sống. Với vị trí đầu tiên trong quy trình lập pháp, sáng kiến lập pháp có vai trò đặc biệt quan trọng, quyết định đến số phận của một dự luật nói riêng cũng như hiệu quả công tác lập pháp của Quốc hội nói chung. Chính từ đây các công đoạn tiếp theo trong quy trình lập pháp mới được tiến hành.69 Sáng kiến pháp luật được bắt nguồn từ rất nhiều chủ thể khác nhau. Đó có thể là những kiến nghị của các đại biểu Quốc hội, các nhà lập pháp, kiến nghị từ các cử tri hoặc là việc thực hiện lời hứa của đại biểu trước khi bầu cử, hay các đề xuất từ các cơ quan tư pháp thông qua hoạt động xét xử, v.v.., nhưng đại bộ phận chủ yếu vẫn xuất phát từ hoạt động thi hành pháp luật của cơ quan hành pháp.
Nguồn của sáng kiến pháp luật hầu như không giới hạn ở các quốc gia, tuy nhiên để đảm bảo tính khả thi của các ý tưởng lập pháp, quyền này lại được giới hạn ở một số chủ thể nhất định. Những chủ thể này thường là đại biểu Quốc hội, các viên chức thuộc cơ quan hành pháp, tư pháp, thậm chí cử tri và chính quyền địa phương... Đối với các nước theo mô hình chính thể đại nghị điển hình là Đức, Phần Lan, Hà Lan.., quyền trình dự luật đang san sẻ giữa Chính phủ và các thành viên của nghị viện.70
Còn đối với các nước theo mô hình cộng hòa tổng thống mà điển hình là Hoa Kỳ thì quyền này chỉ thuộc về nghị sĩ. Tuy vậy, trong thực tế bằng nhiều cách khác nhau, cơ quan hành pháp vẫn luôn tác động chính sách của mình lên nghị viện thông qua các thông điệp của tổng
68
Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi, bổ sung 2007), Điều 73.
69 Ngô Trung Thành, Một số vấn đề về sáng kiến lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9, 2002, tr. 1.
thống.71 Việc quy định chủ thể có sáng quyền lập pháp chịu ảnh hưởng nhiều từ mô hình chính thể quốc gia và nó thể hiện hình thức dân chủ trong mỗi nhà nước.
Ở Việt Nam, sáng kiến pháp luật được thể hiện thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội hằng năm và theo nhiệm kỳ trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ. Chủ thể có quyền đưa ra sáng kiến pháp luật tương đối rộng rãi, bao gồm các cơ quan, bộ, ngành của Chính phủ; đại biểu và các Ủy ban của Quốc hội; Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân; Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của các tổ chức thành viên của Mặt trận. Những chủ thể có quyền trình dự luật trước Quốc hội bao gồm có Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Kiểm toán nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của các tổ chức thành viên của Mặt trận; đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội.72 Tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện tại, nguồn và chủ thể có sáng kiến pháp luật hay trình các dự án luật ra Quốc hội chủ yếu là các cơ quan của Chính phủ và tỷ lệ này chiến hơn 90% tổng số dự án luật trình ra Quốc hội hằng năm.73
Sáng kiến pháp luật có thể là những ý tưởng được phản ánh đa dạng và bắt nguồn từ nhiều chủ thể khác nhau, tuy nhiên đó không phải là những ý tưởng ngẫu nhiên hay là những mong muốn chủ quan của các đại biểu hay các quan chức hành pháp mà trước hết nó là những ý tưởng được bắt nguồn từ chính cuộc sống nhằm giải quyết những vấn đề của cuộc sống đặt ra.74
Với ý nghĩa đó, để đưa được sáng kiến pháp luật, nhằm giải quyết vấn đề, sáng kiến pháp luật phải trải qua một công đoạn độc lập bao gồm sự lý giải về tính cần thiết, tìm ra nguyên nhân của vấn đề, tính triết lý, phương pháp luận, nguồn lực bảo đảm thực hiện cả về cơ chế, con người và tài chính... . Đây được gọi là công đoạn phân tích chính sách trong quy trình lập pháp. Với một hệ thống cơ quan dày đặc từ trung ương đến địa phương và đầy đủ các thành phần chuyên môn thì chỉ có Chính phủ mới có đủ khả năng và sức lực để thực hiện điều đó.
71Hùng Kỳ , Đôi nét về quy trình lập pháp ở Hoa Kỳ,
http://www.ttbd.gov.vn/Home/Default.aspx?portalid=52&tabid=108&catid=434&distid=2799, [truy cập ngày 01/10/2014].
72
Hiến pháp năm 2013, Điều 84.
73 Nguyễn Đăng Dung, Tính nhân văn của Hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà nước, Nxb, Tư pháp, Hà Nội, 2004, tr. 105.
74 Nguyễn Tư Long, Mối quan hệ giữa việc thực hiện sáng kiến lập pháp với chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, http://luatminhkhue.vn/chinh-sach/moi-quan-he-giua-viec-thuc-hien-sang-kien-lap-phap-voi- chuong-trinh-xay-dung-luat,-phap-lenh.aspx,[truy cập ngày 10/10/2014].
Trong công đoạn của Chính phủ, sáng kiến pháp luật được thể hiện dưới dạng đề xuất các giải pháp nhằm giải quyết một vấn đề nào đó thông qua hoạt động thực thi pháp luật và điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội. Đó có thể là những đề xuất để sửa đổi, bổ sung, khắc phục những bất cập của các quy phạm pháp luật khi áp dụng vào thực tiễn hoặc cũng có thể là những đề xuất mới nhằm để ban hành luật nhằm tạo ra hành lang pháp lý làm cơ sở cho các hoạt động của cơ quan hành pháp.
Rất nhiều vấn đề của cuộc sống lại do những hành vi có vấn đề của con người gây ra. Trong những trường hợp như vậy, không uốn nắn được (không điều chỉnh được) những hành vi có vấn đề của các đối tượng có liên quan, không thể giải quyết được các vấn đề của cuộc sống. (Ví dụ, không uốn nắn được những hành vi vi phạm luật lệ giao thông, không thể giải quyết được vấn đề tai nạn giao thông). Mà để điều chỉnh hành vi của con người, thì trong nhiều trường hợp, thiếu các công cụ pháp lý là không thể thực hiện được. Như vậy, nhiều khi để giải quyết các vấn đề của cuộc sống, Chính phủ cần phải có luật (Tất nhiên, là thứ luật mà Chính phủ cần, chứ không phải là bất kỳ thứ luật nào mà Quốc hội cho)75