4. Phƣơng pháp nghiên cứu
2.1.2. Hạn chế của Chính phủ trong giai đoạn soạn thảo dự án luật
Soạn thảo dự án luật là một công đoạn khó khăn, quyết định đến sự thành bại trong quy trình lập pháp. Thực tiễn hoạt động của các cơ quan bộ, ngành ở nước ta trong thời gian qua đã chứng minh điều đó. Qua nghiên cứu, có thể nhận thấy một số bất cập sau đây:
Thứ nhất, sự hạn chế được thể hiện ở tính chất tạm thời và liên ngành của Ban soạn thảo dự án. Mặc dù đề cao vai trò cá nhân người đứng đầu cơ quan soạn thảo nhưng quy định của luật thì Ban soạn thảo vẫn phải bảo đảm tính liên ngành trong quá trình soạn thảo. Từ đây, khó khăn của cơ quan soạn thảo là phải bảo đảm hài hòa giữa một bên là sự tham gia mang tính hình thức của một số thành viên do tính liên ngành và tính tạm thời trong hoạt động của Ban soạn thảo đặt ra và một bên là mang tính cục bộ thường thấy của cơ quan chủ trì soạn thảo mà các phương tiện báo chí và truyền thông gần đây vẫn gọi đây là vấn nạn trong hoạt động soạn thảo văn bản luật.
Do luật xuất phát từ một bộ phận ngành và bộ ngành đó lại đảm nhiệm chính khâu soạn thảo nên sự lo ngại lợi ích cục bộ của cơ quan soạn thảo sẽ được thể hiện trong dự án luật; còn đối với các thành viên khác tham gia, họ không thấy được lợi ích của cơ quan mình đại diện cũng như lợi ích cá nhân trong việc thạm gia nên dẫn đến sự tham gia hình thức và thiếu trách nhiệm.
Thứ hai, hoạt động của ban soạn thảo vẫn mang tính hình thức do thành phần tham gia trong thực tế là các chức danh quản lý từ cấp Vụ trưởng trở lên hoặc tương đương Thứ trưởng, Bộ trưởng. Những chức danh quản lý nhà nước ở cấp lãnh đạo bộ là những chính khách nên họ không có nhiều thời gian dành cho công việc chuyên môn soạn thảo dự luật.89
Đó là chưa kể đến nguyên tắc hoạt động liên tục của Ban soạn thảo và thời gian họp một tháng một lần (trong trường hợp cần thiết tùy theo tính chất, nội dung có thể nhiều hơn). Trên thực tế điều này rất khó thực hiện, thậm chí vài tháng hoặc lâu hơn nữa Ban soạn thảo mới họp một lần và tầng suất gặp chỉ tăng lên vào giai đoạn cuối khi thời gian soạn thảo sắp hết.
Thứ ba, tình trạng quá tải đối với các bộ, ngành trong công tác soạn thảo luật đang là vấn đề phổ biến và không thể khắc phục. Trưởng ban Dân nguyện Quốc hội khóa XII Trần Thế Vượng tại phiên họp thứ 26 đã phát biểu: “Qua các phiên hợp tại Ủy ban thường vụ Quốc hội cho thấy, có bộ trưởng đã không thể nắm hết nội dung dự thảo luật
do chính bộ mình soạn và trình ra Ủy ban thường vụ Quốc hội, vì bộ trưởng không thể quán xuyến hết được”. Còn phó Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao Lê Hữu Thể thì cho rằng “ công tác chuẩn bị cho một văn bản, một đạo luật ra đời thường quá gấp gáp, thiếu thời gian tổng kết thực tiễn, đánh giá, nghiên cứu, khảo sát, hội thảo... Thứ hai, là tổ chức con người giúp bộ, ngành xây dựng dự thảo chưa hoàn chỉnh; không phải bất cứ ai cũng có thể tham gia công tác xây dựng luật. Kinh nghiệm cho thấy có người làm suốt 10 năm vẫn không thể làm được, cho nên cần có con người, bộ máy chuyên nghiệp. Do xem nhẹ công tác làm luật, đầu tư chưa thỏa đáng cho nên chất lượng chưa cao là dễ hiểu”.90
Thứ tư, trong quá trình soạn thảo dự luật, giúp việc cho Trưởng ban soạn thảo là Tổ biên tập. Nếu thời gian trước đây, Tổ biên tập chưa được thừa nhận trong luật thì đến Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/11/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo năm 2007 và LBHVBQPPL 2008, tổ chức này đã được thừa nhận. Thành phần Tổ biên tập gồm một nửa là các chuyên gia của cơ quan chủ trì soạn thảo, số còn lại là chuyên gia thuộc các cơ quan có đại diện là thành viên Ban soạn thảo, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu về vấn đề chuyên môn; số lượng Tổ biên tập ít nhất là 9 người.91
Như vậy, theo quy định thì sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học là thành phần “cứng” trong cả Ban soạn thảo và Tổ biên tập. Tuy nhiên, trên thực tế, sự tham gia của thành phần này lại không nhiều, thậm chí hiếm khi có nhà chuyên gia và khoa học thực thụ trong Tổ biên tập. Có nhiều lý do để giải thích vấn đề này như với lượng thời gian không nhiều và kinh phí hạn chế không đủ để mời được chuyên gia và nhà khoa học hoặc ở một lý do khác, việc mời chuyên gia cũng chỉ dựa vào mối quan hệ quen biết nhất định của Trưởng ban soạn thảo hoặc Tổ trưởng Tổ biên tập mà không phải là do sự đa dạng các nguồn kênh thông tin để đảm bảo mời các chuyên gia và nhà khoa học giỏi, hay vì lý do không có nhiều thời gian để làm việc tập trung như thành viên Tổ biên tập, v.v.. đã khiến các chuyên gia và nhà khoa học băn khoăn. Đây là rào cản trên con đường dẫn các chuyên gia và nhà khoa học vào hoạt động soạn thảo văn bản dự luật và vô hình trung, cơ quan chủ trì soạn thảo đã nới rộng khoảng cách sự tham gia của các chuyên gia và nhà khoa học vào các hoạt động soạn thảo.
Để khắc phục tình trạng trên, cơ quan soạn thảo thường tổ chức các cuộc hội thảo, tọa đàm để lấy ý kiến các chuyên gia và nhà khoa học như là một giải pháp cứu cánh cho vấn đề trên... Tuy nhiên, chất lượng các báo cáo tham gia hội thảo, tọa đàm đôi khi phụ
90
Nguyễn Tuấn, Giao cho cơ quan độc lập soạn thảo dự án luật, Báo Tiền Phong, 16/12/2009, tr. 3.
91 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 31; Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/11/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo năm 2007, Điều 4.
thuộc vào thời gian cũng như cách thức tổ chức và sự cầu thị của cơ quan chủ trì soạn thảo, nhưng chất lượng qua các báo cáo chắc chắn là không giống nhau đối với các dự án luật.
Thứ năm, là sự quá tải khi đảm nhiệm khối công việc quá lớn mà pháp luật quy định đối với những tổ chức không chuyên nghiệp và không chuyên trách như Ban soạn thảo và Tổ biên tập. Nhiệm vụ của Ban soạn thảo và cơ quan chủ trì soạn thảo được LBHVBQPPL 2008 quy định (thực chất là nhiệm vụ của Ban soạn thảo bởi vì thành phần chủ yếu của Ban soạn thảo cũng là cơ quan chủ trì soạn thảo) là: xem xét, thông qua đề cương dự thảo luật; thảo luận về những chính sách cơ bản và những vấn đề thuộc nội dung dự án luật; thảo luận về nội dung văn bản, tờ trình, bản thuyết minh chi tiết về dự án, về nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, bảo đảm các quy định của dự thảo phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự luật với với hệ thống pháp luật, tính khả thi của văn bản; tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản hiện hành có liên quan; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan...; đánh giá tác động và xây dựng dự thảo tác động của dự thảo văn bản...92 và có rất nhiều yêu cầu khác nữa được quy định mà cơ quan soạn thảo phải đảm nhiệm. Những nội dung mà pháp luật quy định đã vượt quá năng lực thực tế của các thành viên cơ quan soạn thảo cho nên dẫn đến sự chậm trễ và thường xuyên chậm tiến độ.
Thứ sáu, chính vì sự lẫn lộn của việc không tách được giai đoạn phân tích chính sách trước khi soạn thảo dự luật nên cơ quan soạn thảo đã trở nên lúng túng, không biết nên xử lý vấn đề như thế nào trong khi soạn thảo mà vẫn xây dựng những lập luận để chứng minh sự cần thiết ban hành văn bản hay tiến hành tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản.93
Trong khi đó quá trình thực hiện tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản một cách đầy đủ trong giai đoạn soạn thảo theo quy định của luật là điều không hề đơn giản, đó là chưa kể đến khó khăn từ sự không chuyên nghiệp và hoạt động theo kiểu tạm thời của cơ quan soạn thảo. Nhưng vì luật đã quy định, thực tế đã tiến hành ở giai đoạn lập dự kiến xây dựng chương trình luật, Quốc hội đã phê chuẩn và Ban soạn thảo đã được thành lập, có lý do nào lại không tiến hành công việc tiếp theo? Ngay cả khi phát hiện ra vấn đề không cần thiết phải điều chỉnh bằng luật nhưng chưa chắc Ban soạn thảo đã đủ bản lĩnh từ chối hoặc dừng công việc soạn thảo.
92 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 32 và Điều 33.
Vì vậy mà khi đã làm rồi thì chỉ còn biết cách gọt giũa làm sao cho phù hợp với kế hoạch đã được duyệt trước đó và nếu làm chậm sẽ ảnh hưởng đến thành tích và kế hoạch đã đặt ra và biết đâu quyền lợi của họ vì vậy mà cũng bị ảnh hưởng, nhất là các danh hiệu thi đua đối với các công chức vào việc tổng kết cuối năm. Kết quả là có nhiều văn bản soạn đi soạn lại nhiều lần mà vẫn không được thông qua do chính sách không được làm rõ và dứt điểm ngay từ công đoạn thiết kế đầu vào của dự luật hoặc nếu thông qua thì chất lượng dự luật sẽ kém hiệu quả.
Thứ bảy, do không tính hết được những nhu cầu và sự vận động của các quan hệ xã hội trong lĩnh vực cần thiết điều chỉnh nên cơ quan soạn thảo có xu hướng ban hành các văn bản luật với quy định mang tính tuyên ngôn chung chung hơn là quy phạm pháp luật. Nhiều vấn đề như nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan, công chức nhà nước, các trình tự, thủ tục và trách nhiệm trước nhân dân lẽ ra phải được điều chỉnh cụ thể, chi tiết trong luật thì chỉ được quy định mang tính nguyên tắc và giao cho Chính phủ hướng dẫn thi hành. Ngược lại, một số lĩnh vực pháp luật cần có sự khái quát cao, cần có sự điều chỉnh linh hoạt để phù hợp với sự phát triển năng động của quan hệ kinh tế - xã hội thì các đạo luật lại quy định quá chi tiết. Cả hai xu hướng này điều dẫn đến tình trạng nhiều văn bản luật liên tục bị sửa đổi, dẫn đến những khó khăn đáng kể trong việc thực hiện và tác động ngược lại đối với sự ổn định của các quan hệ xã hội, nhất là đối với quan hệ kinh tế.
Thứ tám, quá trình lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo cũng là một vấn đề cần đặt ra. Quá trình đăng tải thông tin và đăng công báo diễn ra chậm hơn so với yêu cầu thực tế; các kênh thông tin để lấy ý kiến rộng rãi các thành phần trong xã hội một cách cầu thị còn thiếu và yếu. Mặt khác, một phần nguyên nhân khiến cho việc này trở nên hình thức đó là sự thiếu chủ động và tích cực của người dân cho việc tham gia ý kiến các dự thảo luật. Thực tế diễn ra là có rất ít ý kiến đóng góp hoặc nếu có thì cũng chưa thực sự có nhiều giá trị đối với dự luật. Điều này cũng là một thực tế, tuy nhiên, không thể viện vào lý do đó để thoái thác trách nhiệm của cơ quan soạn thảo.
Thứ chín, trình độ của cán bộ đội ngũ và chuyên gia ở các Ban soạn thảo còn thiếu và yếu, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra dẫn đến chất lượng soạn thảo còn thấp. Do chưa có đủ cán bộ có năng lực và trình độ, có trách nhiệm và đạo đức, tâm huyết với nghề nên đã dẫn đến tình trạng tham gia và chiếu lệ, hình thức. Siết chặt kỷ cương trong công tác xây dựng và soạn thảo văn bản luật là chủ đề được Quốc hội khóa XII tranh luận khá sôi nổi khi thảo luận ở Tổ đại biểu về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2011 vào sáng ngày 04/06/2010. Sau khi nghe Ủy ban thường vụ Quốc hội đọc tờ trình báo cáo thực trạng những tồn tại và nguyên nhân của việc xây dựng luật chậm, không đáp ứng được yêu cầu cả về chất lượng và tiến độ, đồng thời chỉ rõ tình trạng không tuân thủ
pháp luật và kỷ cương công vụ của một số cơ quan nhà nước, trách nhiệm của một số cán bộ đứng đầu của cơ quan soạn thảo, các đại biểu đã đồng loạt đề nghị làm rõ trách nhiệm, nguyên nhân và xử lý trách nhiệm của một số người đứng đầu cơ quan soạn thảo hiện nay. Cũng theo ý kiến của nhiều đại biểu, chất lượng của các dự luật còn nhiều vấn đề đáng phải bàn: Nhiều dự án luật sơ sài như Luật sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả, đưa cả than củi vào luật.94