4. Phƣơng pháp nghiên cứu
2.1.4. Hạn chế của Chính phủ trong việc trình dự án luật ra Quốc hội
So với giai đoạn sáng kiến pháp luật và soạn thảo văn bản dự luật, giai đoạn trình dự án luật trước Quốc hội được pháp luật quy định khá rõ ràng, tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai thực hiện. Trên thực tế, việc tham gia và phối hợp của Chính phủ với các cơ quan thẩm tra của Quốc hội cũng được tiến hành nhịp nhàng, bảo đảm vận hành theo đúng quy định của pháp luật các cơ quan của Chính phủ đã có sự kết hợp chặt chẽ với các cơ quan của Quốc hội và điều này không chỉ dừng lại ở sự phối hợp một cách thuần túy mà dường như là mong muốn thực sự của Chính phủ và Quốc hội nhằm mục đích các dự luật của cơ quan hành pháp được đưa ra sớm nhận được sự ủng hộ của Quốc hội.
100
Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển, Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh –Thực trạng và giải pháp, Nxb, Lao động – Xã hội, hà Nội, 2008, tr. 100.
Có thể nói, trong quy trình lập pháp ở nước ta, các cơ quan của Quốc hội đã tham gia vào quá trình xây dựng luật không những trong giai đoạn đệ trình ra Quốc hội mà còn tham gia từ khâu lập chương trình xây dựng luật hằng năm và theo nhiệm kỳ của Quốc hội, rồi đến giai đoạn soạn thảo văn bản dự án luật và tiến hành thẩm tra trước khi dự luật được trình ra Quốc hội.
Nhìn bề ngoài, ta có thể thấy được sự tham gia và phối hợp giữa các cơ quan của Chính phủ và Quốc hội là khá tốt và điều đó phần nào được phản ánh ở kết quả các dự luật của Chính phủ khi trình ra Quốc hội hầu như không gặp trở ngại nào lớn. Điều này đã đặt ra không ít câu hỏi xung quanh chất lượng và hiệu quả làm việc của các cơ quan thẩm tra của Quốc hội trong việc giúp cho Quốc hội giám sát và phản biện lại các chính sách của cơ quan hành pháp. Liệu các dự án luật của Chính phủ đã được chuẩn bị tốt tới mức mà cơ quan Quốc hội không thể phản biện hay sửa đổi được điều gì nhiều, thậm chí hiếm khi xảy ra trường hợp Quốc hội “đánh đổ” một dự luật của Chính phủ? Hay chất lượng hoạt động của các cơ quan thẩm tra của Quốc hội trong vai trò thẩm tra, phản biện còn thấp, chưa đạt yêu cầu đề ra? Hoặc Quốc hội và các Ủy ban của Quốc hội phải chịu trách nhiệm gì khi chất lượng dự án luật của Chính phủ được ban hành nhưng không thể đi vào cuộc sống? Để trả lời các câu hỏi này, một phần nguyên nhân nằm ở quy định của LBHVBQPPL 2008.
Thứ nhất, trong quá trình lập chương trình xây dựng luật, Quốc hội là cơ quan tiến hành thẩm tra, phản biện các đề xuất lập chương trình xây dựng luật của Chính phủ hằng năm và theo nhiệm kỳ Quốc hội. Điều này hoàn toàn hợp lý với quy trình lập pháp của nước ta hiện nay khi lập pháp chủ yếu vẫn được làm theo kế hoạch. Tuy nhiên, ở giai đoạn soạn thảo dự án luật của Chính phủ thì quy định “cuộc họp của Ban soạn thảo có sự tham gia của đại diện cơ quan thẩm tra của Quốc hội, đại diện Ủy ban Pháp luật của Quốc hội”.101 Có thể nói, đây là điểm mấu chốt của vấn đề quy định này có thể được hiểu là các cơ quan thẩm tra của Quốc hội tham gia, vào cuộc với các cơ quan của Chính phủ trong quy trình soạn thảo dự án luật. Vì đã tham gia vào các cuộc họp của ban soạn thảo, do đó các vấn đề đã được các cơ quan này trao đổi, bàn bạc, phối hợp và thống nhất cao trước khi dự luật trình ra Quốc hội.
Sự tham gia của cơ quan Quốc hội vào công đoạn soạn thảo các dự án luật của Chính phủ làm mất đi tính khách quan của cơ quan thẩm tra. Vì vậy, Quốc hội không thể làm tốt vai trò phản biện đối với các dự án luật của Chính phủ bởi các cơ quan của Quốc hội đã “làm rõ” các vấn đề của mình trước đó. Tuy nhiên, ở chiều ngược lại, cũng có lập
101
Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 24, khoản 2.
luận cho rằng, nếu không làm như vậy thì các cơ quan của Quốc hội sẽ không biết phản biện cái gì, ở những nội dung và phạm vi nào vì họ ít thông tin về dự luật cũng như thời gian làm việc của đại biểu là không nhiều và trên hết, sự phối hợp này hoàn toàn phù hợp với kiểu làm luật theo chương trình và đảm bảo tiến độ lập pháp của Quốc hội, điều này trước hết phản ánh thực tế là Quốc hội của nước ta chưa thực sự hoạt động theo cơ chế chuyên trách, vì vậy mà tính chuyên nghiệp và năng lực của đại biểu còn gặp nhiều khó khăn khi tham gia vào quá trình phản biện. Theo quy định của pháp luật và trong thực tế, nhiều khi sự tham gia phản biện, thẩm tra của các cơ quan Quốc hội không hoàn toàn nhằm vào những nội dung của chính sách mà nhiều khi chủ yếu tập trung vào các vấn đề về ngôn ngữ và kỹ thuật lập pháp.
Người viết cho rằng, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước với bản chất đại diện nên chỉ có thể tập trung phản biện vào nội dung chính sách của cơ quan hành pháp. Vấn đề câu chữ, kỹ thuật lập pháp là câu chuyện của các nhà soạn thảo. Với tư cách là cơ quan phản biện, Quốc hội nên xem xét kỹ lưỡng chính sách mà hành pháp đưa ra có phù hợp với lòng dân, phù hợp với lợi ích của cử tri mà họ đại diện hay chưa. Một khi chính sách của hành pháp đưa ra hợp với lòng dân thì Quốc hội sẽ thông qua, còn nếu chưa đảm bảo hoặc xâm phạm đến quyền lợi tự do của người dân, Quốc hội cần kiên quyết loại bỏ.
Thứ hai, so với các giai đoạn trước đây, LBHVBQPPL 2008 và các văn bản có liên quan hiện nay đều quy định rõ ràng việc công bố thông tin về các dự luật. Chính vì vậy, không thể đổ lỗi cho các đại biểu Quốc hội thiếu thông tin về các dự án luật của Chính phủ, lại càng không thể viện dẫn lý do về thời gian làm việc của Quốc hội có hạn cho nên đại biểu Quốc hội cần phải tham gia ngay vào các công đoạn như soạn thảo dự án luật nhằm khắc phục những hạn chế nói trên để rồi từ đó làm giảm vai trò phản biện của mình.
Ở một khía cạnh khác, lý do khiến cho các cơ quan của Quốc hội phải tham gia, phối hợp ngay từ đầu vào các hoạt động của Chính phủ có thể xuất phát từ thói quen về mặt nhận thức từ cả phía cơ quan Chính phủ, rằng dự luật một khi đã được đưa ra thì không thể nào bị “đổ” được, vì như vậy sẽ làm ảnh hưởng đến chỉ tiêu, kế hoạch của Quốc hội, mất thành tích của bộ, ngành, vừa gây lãng phí tiền bạc và công sức, sự vào cuộc của cơ quan Quốc hội ở công đoạn của Chính phủ một mặt bảo đảm phối hợp chặt chẽ với Chính phủ để xây dựng luật theo đúng kế hoạch mà Quốc hội đã đề ra (nhưng cũng phần nào do áp lực về chương trình hằng năm và theo nhiệm kỳ công tác của Quốc hội), nhưng mặt khác lại góp phần hạn chế vai trò, trách nhiệm của các cơ quan của Chính phủ đối với quá trình và đề xuất và xây dựng dự án luật