4. Phƣơng pháp nghiên cứu
1.3.2.2. Chính phủ tham gia trong giai đoạn soạn thảo dự án luật
Trong quy trình lập pháp, soạn thảo văn bản dự luật được coi là một giai đoạn có ý nghĩa then chốt, bởi từ đây, sáng kiến pháp luật sẽ được thể hiện thành văn bản có hiệu lực thi hành. Vì vậy, có thể nói, soạn thảo văn bản gần như quyết định đến chất lượng của dự luật. Trong giai đoạn soạn thảo, Quốc hội không trực tiếp soạn thảo nội dung của tất cả các văn bản luật mà chủ yếu là Chính phủ soạn thảo vì chỉ những dự án luật do Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội mới đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý điều hành, giải toả những bức xúc của cuộc sống đặt ra, phù hợp với trình độ, khả năng của bộ máy quản lý. Chính phủ soạn thảo dự án luật thông qua các Ban soạn thảo thường là do Bộ phụ trách về nội dung đó thành lập.76
Chuyển tải những ý tưởng lập pháp thành các đạo luật có hiệu lực thi hành là một trong những công đoạn có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong quy trình lập pháp vì nó vừa thể hiện tính khoa học trong kỹ thuật soạn thảo văn bản, vừa bảo đảm sự gắn kết giữa nội dung và hình thức của luật. Bảo đảm được những yêu cầu này là cả một câu chuyện không hề đơn giản từ nhận thức vấn đề đến tổ chức thực hiện trong thực tiễn. Vì vậy, soạn thảo văn bản dự án luật gần như quyết định chất lượng của hoạt động lập pháp ở một quốc gia bởi tính phức tạp và khó khăn của nó.
Việc chuyển tải những sáng kiến lập pháp thành điều, khoản có hiệu lực thi hành phải đảm bảo hai yêu cầu mang tính quyết định: Thứ nhất, bảo đảm về nội dung chính
75 Nguyễn Sỹ Bình, Vai trò lập pháp của Chính phủ, Báo Tia Sáng, 17/10/2007.
sách của dự luật; thứ hai, hình thức diễn đạt nội dung một cách rõ ràng, mạch lạc về ngôn ngữ. Ý nghĩa của sự kết hợp này quan trọng tới mức là nếu có bất kỳ thay đổi nào về mặt hình thức thì cũng có thể dẫn đến sự diễn đạt không đúng về mặt nội dung và ngượi lại, sự thay đổi về mặt nội dung cũng có thể dẫn đến sự thay đổi về mặt hình thức.77
Sự tham gia của các chuyên gia bộ, ngành của Chính phủ vào quá trình soạn thảo sẽ bảo đảm cho các dự án luật được viết ra một cách chặt chẽ và sát hợp nội dung của dự luật. Vì hơn ai hết, họ là các chuyên gia, những người tham gia vào quá trình sáng kiến lập pháp và thực thi pháp luật trên thực tế tại các bộ, ngành và cũng là những người phát hiện ra những bất cập, hạn chế đầu tiên của pháp luật để từ đó, có những đề xuất sát hợp hơn.
Việc soạn thảo văn bản pháp luật thường do các cơ quan của Chính phủ đảm nhận còn có nguyên nhân liên quan đến đòi hỏi về chuyên môn. Rất nhiều vấn đề của cuộc sống hiện đại (ví dụ như thị trường chứng khoán, hoạt động tài chính-ngân hàng, thương mại điện tử v.v.) là những vấn đề kỹ thuật chuyên sâu. Chính phủ mới có đủ lực lượng chuyên gia để hiểu và thiết kế được những thiết chế vận hành trên thực tế. Quốc hội sẽ không bao giờ có đủ một lực lượng chuyên gia như vậy cả.78
Mặt khác, do ý nghĩa của mối quan hệ mật thiết, gắn kết giữa nội dung và hình thức của dự luật khiến người ta nghĩ rằng, các nhà soạn thảo, chuyên gia bảo đảm về kỹ thuật lập pháp cũng phải am hiểu về nội dung chính sách của dự luật vì khi đã xác định về mặt hình thức của một dự luật, nhà soạn thảo cũng đã trực tiếp tham gia vào quá trình xác định nội dung của dự luật ấy. Việc làm này đảm bảo rằng, dự án luật được soạn thảo sẽ có sự phối hợp chặt chẽ của nhiều cơ quan chức năng, theo từng lĩnh vực có liên quan đến dự án luật. Trong thành phần của ban soạn thảo cũng có thể có sự tham gia của các nhà làm luật, các chuyên gia soạn thảo, các nhà khoa học, nhà quản lý... tùy thuộc vào tính chất và yêu cầu của dự án luật và nhà quản lý. Xét về hình thức các quy định trong quy trình lập pháp ở nước ta, cơ quan soạn thảo được thành lập với mục đích và ý nghĩa khá rõ ràng là tạo ra được sự phối hợp chặt chẽ, thu hút được nhiều thành phần tham gia trong quá trình soạn thảo nhằm bảo đảm luật làm ra với chất lượng cao nhất.
Điều này hoàn toàn phù hợp về lý thuyết và thực tiễn lập pháp ở nhiều quốc gia, nơi mà trình độ pháp lý và kỹ năng soạn thảo của các chuyên gia bộ, ngành thuộc Chính phủ đạt mức cao, có thể đáp ứng được bất kỳ yêu cầu nào đặt ra đối với các nhà soạn thảo để tạo ra các đạo luật có chất lượng, thể hiện năng lực hoạt động có hiệu quả của Chính phủ. Và trên tất cả, nó là lý do tại sao lý thuyết lập pháp quy định rằng hình thức và nội
77
Ann Seidman, Robert B.Seidman, Nalin Abeyesekere: Soạn thảo luật pháp vì tiến bộ xã hội dân chủ, Nxb, Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003, tr. 29 .
dung của một đạo luật là một thể thống nhất mà mọi nhà soạn thảo không được phép bỏ qua.79
Mặc dù không am hiểu tường tận mọi góc độ và có cái nhìn đa chiều về sự vận động và phát triển của từng vấn đề nảy sinh trong đời sống nhưng các chuyên gia bộ, ngành lại là những người đầu tiên phát hiện, tìm ra nguyên nhân và đưa ra giải pháp để xử lý vấn đề mà không phải là một chủ thể nào khác có khả năng thực hiện được điều đó. Nói cách khác, chuyên gia của bộ, ngành là tác giả của các giải pháp về chính sách để giải quyết vấn đề nảy sinh thông qua hoạt động thực tiễn quản lý và điều hành. Luật pháp suy cho cùng là sự phản ánh và thể hiện các chính sách của nhà quản lý. Tuy nhiên, để có cái nhìn đa chiều, dự liệu và lường trước mọi tình huống khi chính sách được áp dụng và vận hành trong cuộc sống cần có sự tham vấn của các nhà khoa học và các đối tượng có liên quan.