4. Phƣơng pháp nghiên cứu
2.1.3. Hạn chế trong hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án luật
Theo quy định của LBHVBQPPL 2008, sau khi lấy các ý kiến của tổ chức, tập thể và cá nhân có liên quan, cơ quan chủ trì soạn thảo gửi hồ sơ sang Bộ Tư pháp để tiến hành thẩm định.95
Công việc thẩm định được giao cho Bộ Tư pháp đứng ra thành lập Hội đồng thẩm định với các thành phần tham gia từ các bộ, ngành khác nhau. Tuy nhiên, trên thực tế đây là công việc không hề đơn giản, thậm chí đôi khi vượt qua khả năng của cơ quan thẩm định được thể hiện ở bất cập sau:
Thứ nhất, với những nội dung và vấn đề cơ quan thẩm định cần tập trung tiến hành theo LBHVBQPPL 2008 là: Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản; sự phù hợp nội dung với đường lối, chủ trương của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất với hệ thống pháp luật; tính khả thi của dự luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Có thể nói, trong điều kiện khoa học pháp lý của Việt Nam còn pháp triển chậm, các học thuyết làm nền tảng cho việc đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp còn chưa hình thành một cách rõ ràng và thiếu các tiêu chí cụ thể thì việc thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, sự phù hợp với hệ thống pháp luật của dự luật chỉ dừng lại ở phạm vi rất hạn chế và nặng tính hình thức, không đánh giá được thực chất của văn bản luật.
Tính hợp hiến ở đây được hiểu là sự phù hợp ở khía cạnh pháp lý hay khía cạnh chính trị của Hiến pháp; tính hợp pháp không chỉ là sự phù hợp của dự luật với các đạo luật hiện hành về hình thức mà còn là sự phù hợp với các nguyên tắc và đòi hỏi của nguyên tắc pháp chế và nguyên tắc pháp quyền, yêu cầu về tính hợp pháp cần phải được kết hợp với chủ trương, đường lối, chính sách đổi mới của Đảng để có thể thấy được sự phù hợp, tính đồng bộ, hệ thống và theo tinh thần đổi mới mà không phải là hợp hiến, hợp pháp một cách trừu tượng, không rõ ràng.
Thứ hai, việc tổ chức mô hình hoạt động của cơ quan thẩm định cũng phản ánh những hạn chế, đó là hoạt động của Hội đồng thẩm định với tính chất tạm thời không chuyên nghiệp, tự giải thể khi hoàn thành nhiệm vụ đã gây nên nhiều khó khăn trong hoạt
94
Lam Sơn, Siết chắc kỷ cương trong xây dựng và soạn thảo luật, http://thoidaimoi.net/chau-a/siet-chat-ky-cuong- trong-xay-dung-va-soan-thao-luat-13000, [truy cập ngày 27/10/2014].
động này. Vì buộc trách nhiệm và không tạo ra động lực để các thành viên khác nhau tham gia Hội đồng thẩm định.
Đa số các cuộc họp của Hội đồng thẩm định luôn trong tình trạng không đủ thành viên.96 Việc chuẩn bị các tài liệu báo cáo, thẩm định chủ yếu do cơ quan Bộ Tư pháp đảm nhiệm. Đó là chưa kể đến cơ chế hoạt động theo kiểu hội đồng, lúc phát biểu thì rất quyết liệt nhưng họ không phải chịu trách nhiệm gì về những điều mình đã làm. Điều này dẫn đến chất lượng và hiệu quả của thẩm định còn hạn chế. Với số lượng cán bộ không nhiều, đôi khi quá tải bởi gì các cán bộ Bộ Tư pháp ngoài việc thẩm định các dự án luật, họ còn tham gia thẩm định các văn bản dưới luật với số lượng rất nhiều, có người trong một tuần phải thẩm định 5 văn bản,97 đó là chưa nói đến sự thiếu hụt lực lượng và năng lực với cán bộ tham gia công tác thẩm định ở nước ta hiện nay.
Thứ ba, sau khi soạn thảo và thẩm định, dự án luật sẽ được chuyển đến Văn phòng Chính phủ để tiến hành thẩm tra trước khi ra phiên họp toàn thể của Chính phủ. Mặc dù LBHVBQPPL 2008 không quy định công đoạn này nhưng trong các văn bản khác, cụ thể là trong Nghị định số 08/2012/NĐ-CP của Chính phủ ban hành kèm theo Quy chế làm việc của Chính phủ và Nghị định số 33/2008/NĐ-CP ngày 19/03/2008 của Chính phủ quy định, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu của Văn phòng Chính phủ thì thẩm tra trở thành một công đoạn bắt buộc trong quy trình lập pháp đối với các dự án luật xuất phát từ Chính phủ.
Văn phòng Chính phủ thẩm tra về trình tự thủ tục chuẩn bị và có ý kiến đánh giá độc lập đối với các đề án, dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật;98 trực tiếp thẩm tra về trình tự, thủ tục trình; gửi Phiếu lấy ý kiến thành viên Chính phủ về các đề án trình Chính phủ.99 Ý kiến thẩm tra thể hiện trong phiếu trình hoặc làm thành văn bản riêng, nhận xét rõ về trình tự, thủ tục chuẩn bị đề án, văn bản, kể cả việc giải trình tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định và cơ quan liên quan, kiến nghị cụ thể của Văn phòng Chính phủ lý do và đề xuất không phải chịu trách nhiệm về nội dung văn bản do cơ quan chủ trì và không trực tiếp sửa chữa vào văn bản đó.
Việc hình thành công đoạn thẩm tra của Văn phòng Chính phủ với mục đích giúp Chính phủ và Thủ tướng có thêm thông tin phản biện để xem xét, cân nhắc kỹ hơn trước khi quyết định tại phiên họp toàn thể đối với dự án luật của bộ, ngành. Tuy các văn bản
96Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển, Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh –Thực trạng và giải pháp, Nxb, Lao động – Xã hội, Hà Nội, 2008, tr. 96.
97Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển, Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh –Thực trạng và giải pháp, Nxb, Lao động – Xã hội, Hà Nội, 2008, tr. 96.
98
Nghị định số 74/2012/NĐ-CP ngày 29/09/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu của Văn phòng Chính phủ, Điều 2, khoản 1, điểm d.
99Nghị định số 08/2012/NĐ-CP ngày 16/02/2012 của Chính phủ ban hành kèm theo quy chế của Chính phủ, Điều 15, khoản 1, điểm d.
quy định về hình thức thẩm tra có khác hơn so với quy trình thẩm định của Bộ Tư pháp nhưng về nội dung thực chất có nhiều điểm tương đồng trong việc xem xét các khía cạnh của dự án luật. Ở đây, xuất hiện một số quan điểm cho rằng: liệu khả năng chồng chéo khi hai cơ quan của Chính phủ là Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ cùng xem xét về một số vấn đề của dự luật?100 Câu trả lời trên thực tế là có vì một số nội dung mà hai cơ quan xem xét thực chất là giống nhau.
Tuy nhiên, sự khác biệt giữa hai “bộ lọc này” chính là phương thức mà hiệu quả mà chúng mang lại. Nếu như Bộ Tư pháp là cơ qua giúp Chính phủ và Thủ tướng trong việc thẩm định mọi khía cạnh của dự luật bằng một hội đồng thẩm định với sự tham gia của đại diện nhiều cơ quan chuyên môn bộ, ngành, tổ chức và cá nhân thì công đoạn thẩm tra của Văn phòng Chính phủ thực chất chỉ được thực hiện bởi một vài chuyên gia với hình thức gửi phiếu lấy ý kiến tới các thành viên của Chính phủ.
Rõ ràng, so với giai đoạn thẩm định của Bộ Tư pháp, công đoạn thẩm tra của Văn phòng Chính phủ còn mang nặng tính hình thức và hiệu quả kém hơn vì công đoạn thẩm tra phụ thuộc rất nhiều vào trình độ các chuyên viên thẩm tra của Văn phòng Chính phủ mà cụ thể là Vụ Pháp luật, trong khi thực tế lực lượng này ở Văn phòng Chính phủ hiện nay còn thiếu và không đồng đều; mặc dù cán bộ của Vụ Pháp luật có trình độ chuyên môn hơn cả nhưng việc thẩm tra không chỉ do vụ này đảm nhiệm.
Bên cạnh đó, ở nhiều vụ trong Văn phòng Chính phủ, công tác thẩm tra không phải là nhiệm vụ chính nên hiệu quả của việc tham gia không cao và hình thức; cách thức gửi phiếu lấy ý kiến thành viên Chính phủ mà không phải là trực tiếp tham gia sẽ hạn chế hiệu quả trong việc tiếp cận thông tin, đó là chưa kể đến hệ quả của việc kéo dài thời gian khi tiến hành lấy ý kiến của các thành viên của Chính phủ.